II OSK 258/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 377/18 w sprawie ze skargi K. J. i R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 377/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. i R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych dotyczących przebudowy dachu obory w miejscowości J., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lutego 2018 r., nr [...], a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2018 r., nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] grudnia 2017 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego, R. J., kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organy nadzoru budowlanego dokonały niewłaściwej kwalifikacji prawnej wykonanych przez uczestnika robót, w sytuacji gdy inwestor w wyniku wykonanych robót nie wykonał nowego obiektu, lecz jedynie przebudowę istniejącego dachu, 2) art. 50-51 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych inwestor wykonał przebudowę dachu, a nie jak wskazał Sąd pierwszej Instancji, rozbudowę istniejącego obiektu; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wykroczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku poza granice danej sprawy, skutkujące także uchyleniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2018 r., znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] grudnia 2017r., znak: [...], a które to rozstrzygnięcia nie były przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, i na które strony mogły wnieść skargę wcześniej, z którego to prawa jednak nie skorzystały, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do uznania, że w badanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy organy obu instancji wykazały przesłanki niezbędne do jego zastosowania, 3) "w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i uwzględnienie przedmiotowej skargi, w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia uchybień po stronie organów, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe, zdaniem strony składającej kasację, zbadanie sprawy i dostrzeżenie uchybień, których konsekwencją było uchylenie zaskarżonych postanowień, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem, a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę legalności, o której mowa w ww. ustawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, a w konsekwencji o oddalenie skargi z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd wojewódzki dokonał niewłaściwej kwalifikacji wykonanych robót, błędnie uznając, że w sprawie doszło do rozbudowy i nadbudowy, w sytuacji gdy nie powstał samodzielny obiekt budowlany, ani nowa powierzchnia użytkowa. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. uczestnik postępowania, R. J., przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania przedstawionej w zaskarżonym wyroku kwalifikacji prac inwestora, M. Z., jako rozbudowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a nie jako przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W tym kontekście stwierdzić należy, że sąd wojewódzki prawidłowo zakwalifikował wykonane przez inwestora roboty budowlane jako rozbudowę przedmiotowego budynku, a nie jako jego przebudowę. Jak wskazał sąd wojewódzki, w sprawie bezspornie ustalono, że inwestor wykroczył, w sposób ewidentny, poza zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji [...] listopada 2017 r.: zmianę pokrycia dachowego z eternitu na blachę na budynku gospodarczo-inwentarskim, wymianę części zepsutych krokwi z uwzględnieniem korekty spadku dachu, wykonanie nowego wieńca oraz wydłużenie okapu. W ramach prac budowlanych inwestor zdemontował całą konstrukcję dachową wraz z pokryciem, a następnie nadbudował istniejące ściany podłużne na wysokość 2 rzędów cegieł, podbudował ściany boczne, wylał nowy wieniec żelbetowy oraz wykonał nowe wiązy dachowe zmieniając parametry dachu. Dodatkowo, od strony działki skarżącego wybudował ścianę z płyty OSB, którą zamierzał obić blachą, aby spełniała wymóg ściany oddzielenia pożarowego. Zgłoszenie to okazało się zatem nieskuteczne. Skoro inwestor zwiększył wysokość budynku o dwie warstwy cegieł oraz zmienił parametry dachu to tym samym zwiększył kubaturę obiektu i jego wysokość. Roboty te wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Do takiej konkluzji doszły organy nadzoru budowlanego, jednak od początku błędnie zakwalifikowały zakres wykonanych robót budowlanych jako przebudowę, podczas gdy doszło do rozbudowy (podwyższenia obiektu i zmiany parametrów dachu), a więc do wykonania robót, których samowolna realizacja skutkuje koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przypomnieć bowiem należy, że jeśli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, ale należy je zakwalifikować jako nadbudowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1929/07, LEX nr 537766). Wiąże się to z tym, że w definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego użyto jako parametru, który w wyniku przedsięwziętych robót budowlanych mających spełniać powyższą definicję nie powinien ulec zmianie, wysokości obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 190/20, LEX nr 3045651). W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2905/21, LEX nr 3199583). Ponadto, jak wynika z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1601/20, LEX nr 3144640). Taka sytuacja, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, miała miejsce w niniejszej sprawie. Uchylone zaskarżonym wyrokiem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] grudnia 2017 r. mieściło się w materialnoprawnych granicach rozpoznawanej sprawy – poprzedzało decyzję wadliwie wydaną w trybie naprawczym, zamiast w prawidłowej procedurze legalizacyjnej. Oznacza to, że pozostawienie w obrocie prawnym obu tych postanowień uniemożliwiłoby osiągnięcie celu niniejszego postępowania, jakim jest wyeliminowanie nieprawidłowych, pod kątem zgodności z prawem, rozstrzygnięć organów i przeprowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie mających w nim zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Fakt, że ww. postanowienia nie zostały wcześniej zaskarżone do sądu wojewódzkiego nie wpływał na możliwość uchylenia ich przez sąd wojewódzki w niniejszym postępowaniu. Z jednej strony, jak wskazano wcześniej, było to niezbędne dla jego przeprowadzenia i rozstrzygnięcia (działanie "w granicach danej sprawy), a z drugiej, jak podkreślił sąd wojewódzki, wobec braku zaskarżenia ich, w sprawie nie powstała przeszkoda formalna (res iudicata). Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).