III OSK 1035/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 138/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 138/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Fundacji [..] w L. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 29 stycznia 2018 r. Fundacja [..] (dalej także jako: skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosków o dofinansowanie unijne złożonych przez podmioty publiczne w trybie pozakonkursowym po 1 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem z 7 lutego 2018 r. organ wyjaśnił, że w świetle art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, ze zm.; dalej jako: ustawa wdrożeniowa), dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Wobec powyższego informacja objęta wnioskiem Fundacji nie podlega udostepnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Pismem z 9 sierpnia 2018 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L. w sprawie rozpoznania ww. wniosku, żądając zobowiązania organu do wykonania wniosku zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Sąd Wojewódzki stwierdził, że jak wynika z treści wniosku Fundacji z 29 stycznia 2018 r. jej żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosków o dofinansowanie unijne złożonych przez podmioty publiczne w trybie pozakonkursowym po 1 stycznia 2014 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że przepisem szczególnym, wykluczającym udostępnienie wniosków o dofinansowanie unijne, zgodnie z żądaniem skarżącej, jest art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu, właściwe zrozumienie problemu w tej sprawie wymaga uwzględnienia zmian regulacji prawnych w zakresie dostępu do dokumentów i informacji przedkładanych w toku postępowań o dofinansowanie unijne. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 1307) zawierała regulację, zgodnie z którą wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 28 ust. 8 ustawy). Z kolei art. 30a ust. 2 ustawy przewidywał, że instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Sąd wskazał, że przytoczenie tych regulacji jest o tyle istotne, że ich stosowanie przez ten sam organ, rozpatrujący wniosek tej samej skarżącej, było przedmiotem oceny sądów w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował tezę organu oraz Sądu I instancji, że powołany art. 30a ustawy z 2006 r. przewiduje odrębny tryb udostępniania informacji publicznej w postaci pozytywnie rozpatrzonych wniosków o dofinansowanie. W związku z tym, zdaniem NSA, przepis ten nie wyklucza możliwości uzyskania dostępu do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, jeżeli wnioskującym jest podmiot publiczny, objęty zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak w wyroku tym NSA wyraził kluczowy dla aktualnie rozpoznawanej sprawy pogląd, dokonując interpretacji klauzuli kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu przepis ten oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Jest to o tyle istotne, że skarżąca inaczej, a co za tym idzie, błędnie interpretuje wywód NSA. Sąd wskazał, że ustawa wdrożeniowa z 2014 r. w pierwotnym brzmieniu, przewidywała podobne wyłączenie dostępu do informacji. Zgodnie z art. 37 ust. 6, w brzmieniu obowiązującym do 1 września 2017 r., dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę na dwie kluczowe kwestie w powołanym brzmieniu art. 37 ust. 6 ustawy: po pierwsze, dotyczył dokumentów i informacji przedkładanych przez podmioty, które "pozytywnie" przeszły procedurę ubiegania się o dofinansowanie, jak również, dokumentów związanych z oceną wniosków. Po drugie, wprowadzał wyłączenie o charakterze czasowym – dostęp był wykluczony, ale do czasu rozstrzygnięcia konkursu (zamieszczenia informacji o projektach wybranych do dofinansowania w trybie pozakonkursowym). Sąd stwierdził, że trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, iż brzmienie art. 37 ustawy wdrożeniowej uległo istotnej zmianie od 2 września 2017 r. (nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r., poz. 1475). Zgodnie z aktualną treścią art. 37 ust. 6, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei w świetle ustępu 7 powoływanego przepisu, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż do wniosku skarżącej zastosowanie ma już nowe brzmienie art. 37 ust. 6 i 7. Ustawa nowelizująca przewidywała wprawdzie stosowanie przepisów dotychczasowych, ale wyłącznie w odniesieniu do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania (art. 16 ust. 1). Z powołanych przepisów wynika, zdaniem Sądu, kilka kluczowych dla rozpoznawanej sprawy wniosków. Po pierwsze, ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, a inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów. Te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych i czasowych. Z kolei druga grupa informacji podlega udostępnieniu, ale z ograniczeniem czasowym – dopiero po rozstrzygnięciu konkursu lub zamieszczeniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania. Po drugie, wyłączając dostęp do dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, ustawodawca nie wprowadził żadnego wyjątku od tej zasady, ani o charakterze przedmiotowym, ani podmiotowym, ani czasowym. Nie ma zatem znaczenia, czy wniosek został złożony w trybie konkursowym czy pozakonkursowym (art. 38 ustawy), nie ma znaczenia status prawny wnioskodawcy – podmiot publiczny czy prywatny. Nie ma również możliwości udostępnienia wniosku już po rozstrzygnięciu konkursu (opublikowaniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania). Nowe brzmienie art. 37 jest zatem bardziej restrykcyjne niż powołane wcześniej przepisy. Po trzecie, przywołane, bardziej restrykcyjne regulacje są wynikiem świadomej decyzji ustawodawcy, chcącego zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Ponadto celem przyświecającym ustawodawcy było wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Po czwarte, odnosząc się do zakresu podmiotowego przytoczonej regulacji, Sąd zauważył, że dotyczy ona wprost właściwej instytucji, tj. dokonującej wyboru projektów do dofinansowania. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że przywołana regulacja stanowi przepis szczególny, wyłączający udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w oparciu o klauzulę kolizyjną (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), Sąd podzielił argumentację organu, że na podstawie art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykluczone jest również żądanie udostępnienia treści wniosku o dofinansowanie unijne od samego wnioskodawcy, będącego podmiotem publicznym, objętym zasadniczo zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stałby się w istotnym stopniu przepisem martwym, jeżeli ograniczenie w nim zawarte (wykluczenie udostępnienia treści wniosku przez właściwą instytucję) można byłoby bez trudu obejść, składając do samego wnioskodawcy (podmiotu składającego wniosek w procedurze ubiegania się o dofinansowanie unijne) żądanie udostępnienia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprawność przebiegu procedury i poszanowanie interesów podmiotu publicznego, który poniósł koszty przygotowania wniosku uzasadniają ograniczenie dostępu do informacji. Nie można zatem naruszać woli ustawodawcy, próbując wykorzystać swoistą "furtkę", jaką miałyby stanowić przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, klauzula kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, zamykają tą lukę, wyłączając dostęp do wniosków o dofinansowanie projektów ze środków unijnych również w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu stosowanie klauzuli kolizyjnej w związku z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie narusza istoty prawa do informacji publicznej. Dopuszczalność udostępnienia informacji zależy w analizowanym przypadku od treści żądania. Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów niekonstytucyjności art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Sądu ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji nie jest nieproporcjonalne, nie wykracza poza zakres tego, co konieczne dla ochrony tych wartości, nie narusza również istoty prawa do informacji. Kwestią o kluczowym dla sprawy znaczeniu jest właściwe rozróżnienie między prawem dostępu do wniosku o dofinansowanie unijne oraz prawem do informacji o wniosku o dofinansowanie unijne. O ile z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wykluczone jest uzyskanie dostępu do samego wniosku (w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle przepisy te nie ograniczają dostępu do informacji o wniosku. Podmiot zainteresowany nie może zatem uzyskać samego wniosku, może jednak ubiegać się o podanie informacji dotyczących tego wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie może żądać od skarżonego organu udostępnienia samych wniosków, ma jednak prawo uzyskać informacje na temat tego m.in., jakie wnioski były składane przez podmiot publiczny, w jakich konkursach lub trybach pozakonkursowych, jakie projekty były objęte wnioskami, na jakie kwoty, jakie były wyniki ubiegania się o dofinansowanie. W ten sposób istota prawa do informacji zostaje zachowana. Zdaniem Sądu, powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że nie można zarzucić organowi bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zauważył, że w badanej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na zastosowanie reguły kolizyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Fundacja, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 61 ust. 1 – 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wprowadzone w ustawie wdrożeniowej wyłączenie stosowania u.d.i.p. ma charakter bezwzględny, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w odniesieniu do organu, chociaż przepis ten, w zakresie w jakim wyłącza stosowanie u.d.i.p. w odniesieniu do wnioskodawców będących podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej narusza art. 61 ust. 1 – 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez prowadzenie zbyt daleko idących i nieproporcjonalnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej i nie odnosi się do sytuacji, gdy to wnioskodawca, będący podmiotem zobowiązanym, jest adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, ocenę charakteru tej bezczynności i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż zakaz udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, ma charakter bezwzględny. Zdaniem skarżącej, w przepisie tym mowa jedynie o zakazie udostępnienia informacji publicznych – dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców przez "właściwą instytucję". Logicznym jest, iż nie można być równocześnie, tj. w toku jednego postępowania, równocześnie wnioskodawcą i "właściwą instytucją". Tym samym zakaz, o którym mowa w tym przepisie, nie dotyczy sytuacji, gdy adresatem wniosku jest wnioskodawca w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Po drugie, nie sposób dopatrzeć się takich wartości i dóbr rangi konstytucyjnej, które uzasadniałyby na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 61 ust. 3 Konstytucji takie rozumienie art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, które obejmowałoby także informacje i dokumenty składane przez podmioty skądinąd zobowiązane do udostępnienia informacji publicznych. Z tego powodu, zdaniem Fundacji, uznać należy, że art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w zakresie w jakim wyłącza stosowanie u.d.i.p. w odniesieniu do wnioskodawców będących podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznych narusza art. 61 ust. 1- 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji i Sąd I instancji powinien był odmówić jego zastosowania. Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowała sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszym rzędzie odnieść należy się do sposobu sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego. Właściwe sformułowanie podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tego wymogu skarga kasacyjna w całości nie spełnia, bowiem skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutów naruszenia prawa materialnego z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie przytoczonych powyżej), jednakże uchybienie to nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako nadającej się do merytorycznego rozpoznania z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 61 ust. 1-3, art. 31 ust. 3, art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji (punkt III. skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia przepisów wskazanych w punkcie III. skargi kasacyjnej nie jest najbliższy wymaganej precyzji i jasności formułowania myśli, niemniej jednak rozpatrywany łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej daje wystarczające podstawy do odczytania rzeczywistej jego treści i woli autora skargi kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się, po pierwsze, do zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i przyjęcia, że wprowadzone w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wyłączenie stosowania u.d.i.p. ma charakter pełny i bezwzględny, po drugie, do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i przyjęcia, że znajduje on także zastosowanie do wnioskodawcy w rozumieniu ustawy wdrożeniowej (tj. podmiotu, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu), a nie wyłącznie do właściwej instytucji w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Inaczej ujmując ostatni problem, autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż jeśli adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., to ma on obowiązek udostępnienia w trybie u.d.i.p. dokumentów i informacji przedstawianych jako wnioskodawca w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Zarzuty naruszenia tych przepisów połączono z zarzutem naruszenia określonych przepisów Konstytucji RP. Z przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że we wszystkich przypadkach, gdy określone sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są w ustawie szczególnej inaczej niż w u.d.i.p. i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, to pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2081/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p. jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Brak jest wątpliwości, iż przepis ten uznał dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców za informację publiczną i jednocześnie wyłączył prawo do ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Jeśli dokumenty i informacje te nie byłyby informacja publiczną, to zakaz ich udostępniania byłby bezprzedmiotowy. W związku z zarzutem błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów na wstępie zaznaczyć należy, że bez wątpienia wśród wszystkich typów wykładni wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową. Na gruncie polskiego systemu prawa, podobnie zresztą jak na gruncie innych systemów prawnych należących do kręgu kultury civil law i common law można mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zgodnie z tą zasadą w sytuacji, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator może oprzeć się na wyniku wykładni językowej i dopiero wtedy gdy rezultat wykładni językowej budzi wątpliwości powinien odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 97). W myśl zasady interpretatio cessat in claris nie zawsze zachodzić będzie konieczność użycia kolejno wszystkich typów wykładni, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanego przepisu. Pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest więc bez wątpienia metoda językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66 in.; Z. Ziembiński: O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia Podstawowe, Warszawa 1995, s. 82). Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa, a ponadto zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. W państwie prawnym nie można bowiem dokonywać wykładni, która by była sprzeczna z tym sensem. Formuła słowna jest bowiem granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu (R. Mastalski "Prawo podatkowe" Warszawa 2016 r. s. 123 i n. por. także: B. Brzeziński, Szkice z wykładni prawa podatkowego, ODDK Gdańsk 2002, s. 24, L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 90, s. 246-247; B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008 r. s.108 n.). Gdy wykładnia językowa jest uznana za wystarczającą dla odkodowania normy prawnej, to na niej należy zakończyć proces interpretacji w myśl powołanej powyżej zasady interpretatio cessat in claris (M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Wykładnia prawa administracyjnego. System Prawa Administracyjnego., t. 4, Warszawa 2015, s. 223 - 224). Porządek preferencji ustalony w oparciu o zasadę pierwszeństwa nie ma oczywiście charakteru absolutnego co oznacza, że może zostać przełamany przez poważne argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, np. wtedy wykładnia językowa prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Drugim istotnym założeniem procesu ustalania znaczenia przepisu jest potwierdzenie kontekstu językowego kontekstami systemowym oraz funkcjonalnym. Znaczenie przepisu zależy bowiem nie tylko od użytych w jego treść sformułowań językowych, lecz również od treści innych przepisów oraz szeregu zróżnicowanych wyznaczników pozajęzykowych (m.in. cele, czy funkcje przyjętej regulacji prawnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultat wykładni językowej art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wymaga poszerzenia o argumenty natury funkcjonalnej. Przepis ten bez wątpienia jest jasny i w swej treści posługuje się pojęciami ostrymi. Zgodnie z nim dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie u.d.i.p. Brak jest wątpliwości, iż tego rodzaju dokumentów i informacji nie może udostępniać w trybie u.d.i.p. właściwa instytucja w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Przepisu tego nie można jednak uznać za zupełny. Wynik wykładni językowej zakresu podmiotowego tego przepisu pozostaje w sprzeczności z celem i funkcjami regulacji art. 37 ust. 6 (i ust. 7) przyjętymi po 2 września 2017 r. W tym zakresie regulacja jest niezupełna i jej wykładnia wymaga uwzględnienia kontekstu funkcjonalnego. Autor skargi kasacyjnej argumentów natury celowościowej i funkcjonalnej poszukuje odwołując się do wskazanych w zarzucie przepisów Konstytucji, czyniąc to niestarannie, bez dostatecznego sprecyzowania zarzutu i wskazania, w jaki sposób dany przepis Konstytucji lub jego część został naruszony. Istotne jest także to, iż odwołując się do nich dąży on do zaprzeczenia znaczenia językowego przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej lub pominięcia wykładni językowej skorygowanej o wyznaczniki pozajęzykowe. Przepis ten ma być sprzeczny z art. 61 ust. 1-3, art. 31 ust. 3 Konstytucji przez wprowadzenie zbyt daleko idących i nieproporcjonalnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, co obligowało WSA w Lublinie do odmówienia jego zastosowania, czego z naruszeniem art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że rozstrzyganie ewentualnej niekonstytucyjności przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i jego kolizji z art. 61 ust. 1-3, art. 31 ust. 3 Konstytucji zastrzeżone jest do kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli działalności administracji publicznej, a zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ocenę zgodności regulacji ustawowej z konstytucyjną wymaga powstania uzasadnionych wątpliwości sądu na etapie rozstrzygania sprawy, który ma zastosować sporny przepis. Słusznie Sąd I instancji uznał, iż wątpliwości takie nie zachodzą, gdyż art. 61 ust. 3 Konstytucji wskazuje na możliwość ograniczenia prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest więc prawem absolutnym. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji musi odpowiadać warunkom uregulowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przesłanki ograniczenia w tym przypadku zostały spełnione. Została bowiem zachowana forma ograniczenia w drodze ustawy, a za ograniczeniem prawa do informacji publicznej przemówiła konieczność zabezpieczenia sprawności postępowania w przedmiocie rozpatrywania wniosków o dofinansowanie oraz zapobieżenie nieuczciwym praktykom kopiowania cudzych wniosków, co służy realizacji takiej wartości jak ochrona praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona ważnego interesu gospodarczego państwa. Podniesiony zarzut nie precyzuje na czym miałyby polegać zbyt daleko idące i nieproporcjonalne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Z tych względów zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż brak było podstaw do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i przyjęcia, że znajduje on także zastosowanie do wnioskodawcy w rozumieniu ustawy wdrożeniowej (tj. podmiotu, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu), a nie wyłącznie do właściwej instytucji w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż wykluczone jest żądanie udostępnienia wniosku o dofinansowanie od samego wnioskodawcy, będącego podmiotem publicznym, objętego zakresem podmiotowym stosowania u.d.i.p. W tym przypadku językowe (w rozpoznawanym przypadku semantyczne) znaczenie sformułowań użytych w przepisie art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej musi być zmodyfikowane o wynik wykładni celowościowej. Jest to niezbędne w związku z nowelizacją tego przepisu, która weszła w życie w dniu 2 września 2017 r. Celem wprowadzenia przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej była ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu komentowanej ustawy brak wprowadzenia takiego przepisu mógłby skutkować dezorganizacją procesu wyboru projektów, zagrażać jego bezstronności albo umożliwiać nieuczciwe praktyki polegające na powielaniu w ramach danego konkursu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Oznacza to, iż zakaz udostępniania dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie może być adresowany wyłącznie do właściwej instytucji, gdyż nie taka była wola ustawodawcy. Dążył on bowiem nowelizując ten przepis do tego, aby zakaz ten dotyczył każdego podmiotu, który posiada takie dokumenty i informacje, w tym także do podmiotu, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. W takiej sytuacji nie jest możliwe przyjęcie takiego rozumienia przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, aby podmiot wymieniony w art. 4 u.d.i.p. miał obowiązek udostępnienia dokumentów i informacji przedstawianych jako wnioskodawca w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Z tych względów zarzut ten nie znajduje podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.