I OSK 271/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 333/17 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2018 r., IV SAB/Wa 333/17, po rozpoznaniu skargi A.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku: (1) zobowiązał Prezydenta [...] do załatwienia wniosku A.W. z [...] lutego 2017 r. o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położone w [...] w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; (2) stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku; (3) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) przyznał od Prezydenta [...] na rzecz A.W. sumę pieniężną w wysokości 500 zł; (4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; (5) zasądził koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...], w zakresie punktów 1, 2, 3, 4 (w którym Sąd przyznał od Prezydenta [...] na rzecz A.W. kwotę 500 zł) i punktu 5. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenie wniosku A.W. z [...] lutego 2017 r. pomimo wydania przez Prezydenta [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności oraz ze bezczynność ta miała charakter rażący w sytuacji, gdy w czasie otwartym do prowadzenia negocjacji A.W. złożyła wniosek o odszkodowanie a ponadto, że Prezydent [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie; 3. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. przez przyjęcie poglądu, że organ znajduje się w bezczynności względem wniosku o odszkodowanie w sytuacji, gdy sama strona wyznaczyła termin negocjacji na dzień [...] marca 2017 r. a dopiero po zakończeniu etapu negocjacji, na wniosek strony może zostać wszczęte postępowanie; 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie od Prezydenta [...] sumy pieniężnej na rzecz A.W. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. odpisu postanowienia Prezydenta [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za grunt stanowiący działki [...] i [...] wraz z dowodem doręczenia. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji Prezydent [...] wydał postanowienie z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt stanowiący działki [...] i [...]. Stąd też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenie wniosku A.W. z [...] lutego 2017 r. Zauważyć w związku z tym należy, że mimo tego, że – jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ – wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania już [...] czerwca 2018 r., to do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji (18 października 2018 r.) nie poinformował o tym Sądu, który rozpatrywał skargę na bezczynność. Samą skargę organ przesłał do Sądu I instancji już rok przed wyrokiem (przy piśmie z [...] października 2017 r.), a akta sprawy (na wezwanie Sądu) przy piśmie z [...] maja 2018 r. Siłą rzeczy w aktach sprawy nie było jeszcze postanowienia z [...] czerwca 2018 r. Jak z powyższego wynika organ doskonale wiedział, że w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność postępowanie jest w toku, a mimo to przez ponad 4 miesiące zaniechał przekazania informacji o podjętym w sprawie postanowieniu. Sąd I instancji nie mógł więc uwzględnić tego postanowienia przy wyrokowaniu i nie można mu w takiej sytuacji skutecznie postawić zarzutu na gruncie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z tego powodu, że zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2." Skoro w aktach sprawy nie było dowodu na to, że [...] czerwca 2018 r. zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, to zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy uznać za bezpodstawny. Nie zmienia tego stanu rzeczy zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. odpisu postanowienia Prezydenta [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania. "Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) [W]ykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" – zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18. Sąd w niniejszej sprawie powyższe stanowisko podziela, co oznacza, że nie mógł zostać przeprowadzony dowód z wymienionego dokumentu, który na dodatek miałby zmierzać do ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanu faktycznego w sprawie. Ponadto, skoro wymienione postanowienie nie zostało dołączone do akt sprawy przed Sądem I instancji, mimo że organ miał taką możliwość, to powoływanie się dopiero obecnie na postanowienie z [...] czerwca 2018 r. służy tylko odwlekaniu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wiąże się to z kolejnym zarzutem dotyczącym naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności oraz ze bezczynność ta miała charakter rażący w sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie został złożony bez negatywnego zakończenia rokowań. Zarzut ten nie polega na prawdzie. Organ powołuje się na pismo z [...] lutego 2016 r., w którym pełnomocnik A.W. wyznaczyła ostateczny termin zakończenia negocjacji na dzień [...] marca 2017 r. W piśmie tym, czego już organ nie zauważa, wyrażono także sprzeciw wobec proponowanego czasu prowadzenia negocjacji według kolejności wpływu wniosków, co miałoby oznaczać, że wniosek skarżącej byłby negocjowany ok. 2025 r. Stąd wyznaczenie ostatecznego terminu do przeprowadzenia negocjacji. Wszystko to oznacza brak zgody na warunki prowadzenia rokowań proponowane przez organ, a skoro ostateczny termin wyznaczony przez stronę do podjęcia uzgodnień upłynął bezskutecznie, to nie można uznać, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. był bezpodstawny również po wyznaczonej przez stronę dacie. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że blisko 19-sto miesięczny okres, jaki upłynął do chwili orzekania (licząc nawet od [...] marca 2017 r. – strona wszak cały czas podtrzymywała wniosek), bez podjęcia przez organ istotnych czynności procesowych zmierzających bezpośrednio do załatwienia wniosku, należy ocenić jako bezczynność o rażącym charakterze. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zgodnie z tym przepisem jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17). Można więc przyjąć, że "Sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach" (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 360/18, LEX nr 2720297). Ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie jej sumy pieniężnej, a jednocześnie stwierdzone zostało, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to mając na uwadze funkcje tego środka (o czym była mowa wyżej) nie można uznać, aby przyznanie w okolicznościach tej sprawy sumy pieniężnej odbyło się z naruszeniem art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.