I OSK 1159/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt IV SA/wa 1284/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala zażalenie; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. W. kwotę 439 zł (czterysta trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1284/17, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. W. kwotę 896 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie L., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0282 ha, nr [...] o pow. 0,0084 ha i nr [...]1 o pow. 0,0114 ha, została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla inwestycji polegającej na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki W. w dolinie O. [...]. W dniu 24 czerwca 2013 r., tj. z dniem uostatecznienia się ww. decyzji przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.637,00 zł na rzecz A. W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości oraz odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez S. J. - Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. , zarzucając ww. decyzji zawyżenie wysokości odszkodowania ustalonego za części składowe przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzja z dnia [...] marca 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 9 pkt 5 lit. a, art. 19 ust. 4 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966 ze zm.). Następnie wyjaśnił, że z przepisów tych wynika, iż w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia należnego odszkodowania w drodze uzgodnienia, a dopiero, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości, wszczęte zostaje postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 sierpnia 2013 r., pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. , a A. W. doszło do zawarcia porozumienia w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 1.920,00 zł. W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ administracji nie ma prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w ww. porozumienie, by ocenić czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. W przypadku kiedy strona chce zanegować ustalenia zawartego porozumienia (które jest niczym innym jak umową), wówczas przysługuje jej wyłącznie tryb cywilny realizowany przed sądami powszechnymi. Jeżeli strony uzgodniły należne odszkodowanie w wyniku prowadzonych negocjacji, to nie ma możliwości aby organ administracji badał ani sposób ich prowadzenia ani ostateczny ich rezultat. Byłoby to niczym innym jak badaniem czynności cywilnoprawnej zawartej poza postępowaniem administracyjnym, do czego organ administracji władny nie jest. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości została już uprzednio uzgodniona przez strony niniejszego postępowania. A. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 20 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przyjęta na potrzeby niniejszego postępowania procedura odszkodowawcza została w niniejszej sprawie zorganizowana w ten sposób, że pierwotnie organ realizujący inwestycję prowadził wycenę i dokonywał wypłat za nieruchomość (wartość działki bez nasadzeń i elementów składowych) z tytułu przeniesienia jej własności na rzecz Skarbu Państwa, a potem miała być prowadzona wycena części składowych tych nieruchomości (przedwczesny wyręb drzew). Jak wynika to wprost z akt postępowania k. 28 Wojewódzki Zarząd Melioracji opisując stan faktyczny działań w zakresie postępowań odszkodowawczych wskazuje, że osobom które zawarły ugody w zakresie wypłat odszkodowań za przedwczesny wyręb drzew owocowych oraz inne części składowe zostały wypłacone odszkodowania. Skarżący, który nie zgodził się z pierwotną wyceną części składowych nieruchomości opiewającą na kwotę 4 988 zł zmuszony został do prowadzenia dalszego postępowania w wyniku którego wywołano inna opinie biegłego gdzie wyceniono części składowe na kwotę 9 637 zł. Taka też wysokość odszkodowania znajduje się w decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Ministra Infrastruktury i Budownictwa iż strony protokołem u uzgodnień z dnia 13 sierpnia 2013 ustaliły całkowitą kwotę odszkodowania obejmującą działki nabyte na rzecz Skarbu Państwa. Przedmiotowe uzgodnienia dotyczyły tylko wartości nabytej nieruchomości bez części składowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego. Organ wbrew zasadzie wyrażonej w artykule 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tej sprawie jest przedwczesne. Sąd I instancji wskazał, że art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 966 j.t.), stanowi podstawę do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania. Upoważnienie to ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy wysokość odszkodowania nie została już określona na podstawie uzgodnienia dokonanego pomiędzy inwestorem, a dotychczasowym właścicielem. Jeżeli do takiego uzgodnienia doszło, organ administracji publicznej nie ma uprawnienia do wydania decyzji, której adresatem jest dotychczasowy właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości), określającej w sposób władczy uprawnienie tej osoby do ustalonej kwoty odszkodowania. W takim przypadku postępowanie nie może się toczyć, bowiem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, rolą organu w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy wskazanej ustawy, jest wyjaśnienie czy ustalone w drodze porozumienia odszkodowanie było odszkodowaniem kompletnym, a zatem czy strony uzgodniły całość należnego odszkodowania, czy też jedynie jego bezsporną część. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ może decydować o istnieniu lub braku podstawy do jego umocowania w zakresie ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 20 ust. 1 i 2 ustawy nie wykluczają możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie. Ten polubowny tryb ustalenia odszkodowania ma służyć jedynie usprawnieniu procesu uzyskania przez osobę uprawnioną należnego jej odszkodowania i angażowaniu władztwa administracyjnego tylko w koniecznym zakresie. Negowanie możliwości zainicjowania postępowania administracyjnego w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że zainteresowane podmioty porozumiały się jedynie co do części odszkodowania, mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczania na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyjaśniał czy istnieje spór między inwestorem, a wnioskodawcą (dotychczasowym właścicielem) co do tego, że uzgodnienie dotyczące odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie obejmowało części składowych, a więc drzew owocowych znajdujących się na gruncie. Z pisemnej odpowiedzi inwestora z dnia 21 września 2015 r. wynika, że miała miejsce taka sytuacja jak opisywana przez skarżącego, że tym osobom, które nie wyraziły zgody na zaproponowaną wysokość odszkodowania za części składowe nieruchomości i odmówiły podpisania ugody w tym zakresie, wypłacono należność za grunt. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej organ odebrał w tym zakresie jedynie oświadczenie byłego właściciela, który stwierdził, że odszkodowanie za przejęty grunt ustalił w porozumieniu z inwestorem, a kwota odszkodowania została mu wypłacona. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za części składowe nieruchomości, co potwierdzają zawarte w aktach sprawy zawiadomienia kierowane do stron tego postępowania. Organ odwoławczy, mimo że uzupełnił materiał dowodowy o kserokopię protokołu z uzgodnień podpisanego przez inwestora i byłego właściciela w dniu 13 sierpnia 2013 r. nie dokonał w sprawie żadnych innych ustaleń za wyjątkiem stwierdzenia faktu zawarcia porozumienia. Nie ustalił więc w sprawie stanu faktycznego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim powinien zadbać, by w materiale dowodowym sprawy znalazł się oryginał lub poświadczona za zgodność z oryginałem kopia tego porozumienia. W ocenie Sądu I instancji, powinien także, by móc ocenić czy zawarte porozumienie obejmowało całość odszkodowania, czy tylko jego bezsporną część dołączyć do materiału dowodowego i poddać analizie w konfrontacji z twierdzeniami inwestora i strony skarżącej, także sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat, który stanowił podstawę do ustalenia uzgodnionej przez strony kwoty odszkodowania. Analiza tego właśnie dokumentu powinna być pomocna przy ustaleniu czy wynikająca z porozumienia kwota odszkodowania za nabyte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości obejmowała całość należnego odszkodowania czy też jedynie jego część. W sytuacji, gdyby wszechstronna analiza materiału dowodowego prowadziła do wniosku o zasadności twierdzeń strony skarżącej, w ocenie sądu organ odwoławczy powinien dokonać oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału w zakresie prawidłowości ustalenia należnego byłemu właścicielowi odszkodowania. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W ramach niezbędnych kosztów postępowania uwzględniono koszty sądowe (wpis 200 zł), wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki opłaty minimalnej (480 zł) oraz jego wydatki (17 zł opłaty skarbowej i 199 zł koszt dojazdu). W ocenie Sądu I instancji nieskomplikowany charakter sprawy i związany z tym niewielki nakład pracy pełnomocnika nie uzasadniał podwyższenia minimalnej stawki jego wynagrodzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaś A. W. wniósł zażalenie na postanowienie w zakresie kosztów sądowych zawarte w punkcie drugim wskazanego wyroku. Skarżący kasacyjnie Minister zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie oceny treści i kompletności zawartego przez właściciela nieruchomości i inwestora uzgodnienia o wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość i nie wyklucza możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. bowiem nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego z uwagi na niezbadanie czy wynikająca z porozumienia kwota odszkodowania obejmowała całość należnego odszkodowania, czy też jedynie jego część oraz niezbadanie operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia uzgodnionej przez strony kwoty odszkodowania, w sytuacji gdy organ administracji nie miał kompetencji wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w zawarte porozumienie by ocenić czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący zażalenie A. W. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, przez błędne ich zastosowanie na skutek nieuwzględnienia zwiększonego nakładu pracy pełnomocnika wynikającego ze stanu sprawy i przebiegu postępowania, a w konsekwencji zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej, nie zaś według przedłożonego przez pełnomocnika spisu kosztów postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia A. W. wniósł o zmianę postanowienia zawartego w punkcie II przedmiotowego wyroku poprzez zwiększenie zasądzonych kosztów postępowania do kwoty 2 216, 00 zł oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W przedmiotowej sprawie ocenie podlegała zarówno skarga kasacyjna, złożona przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jak i zażalenie złożone przez A. W. Kasacja zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. Zbadanie zasadności zarzutów kasacji rozpocząć należało od wyjaśnienia reguł związanych z ustaleniem odszkodowania, wskazanych w art. 20 ust.1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. To one bowiem decydują o poprawności podjętych w sprawie działań, związanych z koniecznymi czynnościami postępowania dowodowego. W myśl zacytowanych przepisów z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, uprawnioną z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji. Brzmienie kwestionowanych regulacji wbrew stanowisku autora kasacji nie wyklucza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości zawarcia porozumienia co do tej części należnego odszkodowania, która okazała się bezsporna, w sytuacji gdy odszkodowanie stanowić ma równowartość sumy wartości utraconego prawa własności przejętego gruntu i jego części składowych(drzew owocowych). W takiej sytuacji bowiem odszkodowanie podlega odmiennym i niezależnym od siebie wyliczeniom, w odniesieniu do każdej składającej się na łączną całość części. Reguły szacunku nie oddziaływują na siebie w żaden sposób. Ustawodawca w przepisach art. 135 ust.5-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2016r. Nr 2147 ze zm.) określił odrębnie zasady obliczenia odszkodowania za pozostawiony drzewostan, zasiewy i uprawy. Z tego też względu jeśli strony doszły do porozumienia w przedmiocie odszkodowania za grunt, to nie sposób przyjąć, by brzmienie powołanych w kasacji przepisów art. 20 ust.1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stanowiło przeszkodę do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia roślinne. Wskazywane w kasacji unormowanie nie zawiera żadnych ograniczeń w tym zakresie. Powołane regulacje nie stoją również na przeszkodzie dopuszczeniu do oceny przez organy administracji, zawartego w przedmiocie odszkodowania porozumienia. Wprawdzie podważanie skutków prawnych dokonanej czynności prawnej wykracza poza ramy niniejszego procesu, właściwy w tym względzie jest sąd powszechny, jednak nie to było intencją rozważań kontrolowanego sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w kontrolowanym uzasadnieniu nakazał jedynie, by ustalić zakres tego porozumienia i to w oparciu o dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe. W świetle poczynionych powyżej rozważań zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77§ 1 i art. 107§3 Kpa nie mógł również podważyć kontrolowanego wyroku. Słusznie bowiem dokonując kontroli sąd I instancji wskazał na wadliwości, znajdujące swą podstawę w powołanych powyżej regulacjach procesowych, odnoszących się do koniecznych czynności dowodowych. Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała więc oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Na zasadzie art. 184 P.p.s.a w związku z art. 197§ 2 P.p.s.a. oddaleniu podlegało także zażalenie, jakie zostało złożone na pkt. II zaskarżonego wyroku. Przedstawiona w nim argumentacja nie podważyła zasadności stanowiska kontrolowanego sądu odnośnie wielkości przyznanego wynagrodzenia adwokata. Rację przyznać należało sądowi I instancji, że wynagrodzenie uwzględnia nieskomplikowany charakter sprawy, niewielką ilość materiału dowodowego, jaką należało poddać analizie i związany z tym nakład pracy pełnomocnika. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt.2 P.p.s.a. Wielkość wynagrodzenia pełnomocnika uczestnika postępowania wyliczono opierając się na §14 pkt.2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015r. (Dz.U. 2015, poz. 1804 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 27.10.2016r. Uwzględniono charakter sprawy, stopień skomplikowania i związany z tym nakład pracy pełnomocnika. ----------------------- 7