II SAB/Wa 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku L. S. z dnia [...] lipca 2017 r. 2. stwierdza, że przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. L. S. pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie o wyłączenie stosowania art. 15c i 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 709 ze zm. - dalej jako ustawa emerytalna). Strona w skardze wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie miesiąca oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazał, iż w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpiła w trybie art. 8a ustawy emerytalnej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o wyłączenie wobec niej stosowania art. 15c i 22a tej ustawy. Zatem postępowanie w tej sprawie powinno być zakończone w dniu [...] sierpnia 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] września 2017 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji, jednakże działania te, szczególnie oceniane z perspektywy czasu można nazwać pozornymi, które nie zmierzały do załatwienia sprawy z wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Polegały one głównie na wystosowaniu wniosku o udzielenie informacji do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (dalej Dyrektor ZE-R) w dniu [...] sierpnia 2017 r., wystosowaniu w dniu [...] grudnia 2017 r. pism do Komendanta Głównego Policji i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako Prezes IPN). Odpowiedź z ZE-R na pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r., została wystosowana w dniu [...] października 2017 r., zaś do dnia [...] grudnia 2017 r., czyli przez prawie 2 miesiące Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podjął żadnych środków celem rozpoznania przedmiotowej sprawy. Termin jej rozpoznania był ciągle przesuwany. W sierpniu 2017 r. skarżąca uzyskała informację, że sprawa zostanie rozpoznana w styczniu 2018 r., zaś obecnie jest informowana o planowanym terminie rozpoznania sprawy w końcówce sierpnia 2018 r., czyli na ponad rok od złożenia wniosku. Skarżąca podkreśliła, iż każdy miesiąc zwłoki w rozpoznaniu sprawy skutkuje poważnym uszczerbkiem dla jej budżetu domowego, z uwagi na obniżenie świadczenia emerytalnego. Wskazała, iż w chwili obecnej rozważa sprzedaż domu, za który nie jest w stanie spłacać zaciągniętego kredytu. Skarżąca zasygnalizowała, iż w związku z bezskutecznym upływem ww. terminów do wydania decyzji, w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie, lecz do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji organu będącej odpowiedzią na jej wniosek. Z tych względów skargę należy uznać za zasadną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek zawarty w piśmie procesowym pełnomocnik Ministra wskazał, iż aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej organ musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co prowadzi do podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do ZE-R z zapytaniem, czy wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 5c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8a ustawy) przedmiotowej sprawy oraz poglądy orzecznictwa, pełnomocnik organu podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżąca w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22 czy art. 24a ustawy emerytalnej. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 105/13, publik. LEX nr 1333599). Nadto, do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę 4117 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej. Reasumując pełnomocnik organu podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ zaś nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a co warte ponownego podkreślenia zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw, w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Skarga jest zasadna. Wskazać należy, iż pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również trzeba, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu [...] lipca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej dopiero w dniu [...] października 2018 r. (organ jako kolejne terminy jej zakończenia wskazywał: [...] stycznia i [...] sierpień 2018 r.), tj. po blisko roku i 3 miesiącach od jej wszczęcia. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Początkowo organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki, bowiem po wpłynięciu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. w dniu [...] sierpnia 2017 r. skierował do wnioskodawczyni pismo informujące o zamierzonych działaniach organu zmierzających do rozpatrzenia sprawy i równocześnie przedłużył termin zakończenia sprawy do dnia [...] stycznia 2018 r. oraz wystosował pismo do Dyrektora ZE-R. Po otrzymaniu odpowiedzi tego organu z dnia [...] października 2017 r., wystąpił pismami z dnia [...] grudnia 2017 r. do IPN i do Komendanta Głównego Policji o przesłanie stosownych dokumentów. Organ zatem zwlekał niemal dwa miesiące z podjęciem kolejnych czynności w sprawie. Od tego czasu, poza pisemną odpowiedzią organu z dnia [...] lutego 2018 r. na ponaglenie skarżącej, w aktach administracyjnych brak jest dowodów wskazujących na podejmowanie przez organ jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie. Z uzasadnienia nadesłanej do akt sprawy kopii decyzji z dnia [...] października 2018 r. natomiast wynika, iż odpowiedzi z pisemnymi informacjami od Komendanta Głównego Policji i z IPM wpłynęły do organu kolejno w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2017 r. Decyzję kończącą postępowanie w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał po upływie kolejnych 6 miesięcy. Gdyby nawet przyjąć, iż zgromadzenie materiału dowodowego wymagało zwrócenia się do trzech podmiotów i ich pozyskanie było niezależne od organu orzekającego w sprawie, choć ten w istocie nie ponaglał do szybkiego załatwienia wniosków kierowanych do Dyrektora ZE-R, Komendanta Głównego Policji i IPN, to nie sposób usprawiedliwić sześciomiesięcznego okresu zwlekania z wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że terminy przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. nie zostały zachowane. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ prowadził przewlekle postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku L. S., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. ponad 14 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań (8 miesięcy nieusprawiedliwionych przerw w działaniu), które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego jego zakończenia, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania (co przewiduje art. 35 § 5 k.p.a.), powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Sąd stwierdza, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i nie podejmował czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy tak przecież istotnej dla strony, której sytuacja materialna znacząco się pogorszyła. Sąd stwierdza, że nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż jak wskazano powyżej, bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W dacie orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, albowiem takowych strona skarżąca nie poniosła. Zgodnie z treścią art. 239 § 1 pkt 1 lit d) i e) p.p.s.a., nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych oraz z zakresu ubezpieczeń społecznych.