II SA/Wa 1723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – oddala skargę – Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby dla orzeczenia w tym zakresie przez wydanie decyzji. Żądanie wszczęcia postępowania przedłożyła p. J. J., zwana dalej "Wnioskodawcą". Uzasadniając orzeczenie organ przywołał następujące istotne okoliczności faktyczne oraz uwarunkowania prawne sprawy: - pismem z [...] czerwca 2018 r. Wnioskodawca wezwał organ I. instancji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej; wskazał, że nie otrzymał propozycji służby (pracy), zwanej też "zatrudnieniem" w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako "KAS"); uważał, że takie jego potraktowanie było krzywdzące - powinien otrzymać propozycję służby, zaś rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, - zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; określono więc dwie przesłanki, które są przeszkodą dla wszczęcia postępowania w danej sprawie; po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte"; w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak: np. wyrok NSA o sygn. akt II FSK 137/14, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - w rozpatrywanej sprawie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna - brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Wnioskodawcy w trybie administracyjnym; żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, aby - w zakresie objętym żądaniem - organ administracji publicznej rozstrzygał władczo w drodze decyzji administracyjnej; nie wskazano także pośrednio władczej formy działania organu, - jak wynika z akt sprawy, Wnioskodawca nie otrzymał propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]; w konsekwencji tego, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wprowadzeniu KAS", doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa; wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek braku pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też odmowy jej przyjęcia w określonym terminie, traktuje się wprawdzie jak zwolnienie ze służby; nie stanowi ono jednak "zwolnienia ze służby", w znaczeniu nadanym w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o KAS"; jest jedynie zrównane z nim w skutkach; jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z 31 października 2017 r. (sygn. akt II SAB/Rz 94/17 – dostępne w CBOSA): "art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego - zob. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej).", - wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę; mając na uwadze, że Wnioskodawca nie otrzymał propozycji zatrudnienia w KAS, ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS i stosownych przepisów K.p.a.; zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te - w terminie do 31 maja 2017 r., - nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; w myśl postanowień art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, - z powołanych przepisów wynika, że - w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i w konsekwencji wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza - nie przewidziano formy decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli instancyjnej w trybie K.p.a.; również treść art. 170 ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS nie przewiduje, ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby; wygaśnięcie stosunku służbowego następuje bowiem ex lege; tym samym wyklucza to zakończenie stosunku służbowego, poprzez wydanie odrębnego, rozstrzygającego o ustaniu tego stosunku aktu administracyjnego, w tym decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, - postanowienia ustawy o wprowadzeniu KAS nie przewidują weryfikacji w trybie administracyjnosądowym w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy lub służby; również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.), które - zgodnie z art. 165 ust. 3. ustawy o wprowadzeniu KAS, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe (ustawy o Służbie Celnej) - przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego, podlegających kognicji sądów administracyjnych; zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby; analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się również w art. 276 ustawy o KAS; z brzmienia wskazanych przepisów wynika, że w katalogu tym nie zostały zamieszczone sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza; należy zatem uznać, że ustawodawca świadomie wykluczył możliwość wydawania odrębnej decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji uprzedniego wystąpienia skutku ex lege w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby; wobec powyższego konstrukcja art. 170 ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS jest unormowaniem kompletnie regulującym sytuację prawną funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł; nie przewidziano w danej sytuacji możliwości wydania odrębnej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, - nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie; z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej - ustanowionej w art. 6 K.p.a. - wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 czy też art. 127 K.p.a.; podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski k.p.a. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, art. 1 Nb 18 str. 14-15 oraz 104, Nb 3, str. 473); przywołane zasady nie pozwalają właśnie - w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania - na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej; zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu, - w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że - będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego - decyzja jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnego określonego podmiotu i w konkretnej sprawie; podejmowane jest w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek; podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r. o sygn. sygn. akt SA/Wr 730/87); w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r. (sygn. akt II GPS 1/06 – dostępna w CBOSA), wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania prawa i obowiązków jego adresata; natomiast Sąd Najwyższy, w uchwale z 5 lutego 1988 r., (sygn. akt III AZP 1/88), wskazał trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: - jest przejawem woli organu administracyjnego co oznacza, że - rozstrzygając sprawę - narzuca on swoje stanowisko, - wyraźnie wskazano podstawę prawną, w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, - rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu, unormowanym przepisami proceduralnymi - wyposażona jest w atrybut ważności, - ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej, dla rozstrzygnięcia dotyczącego propozycji służby, jedynie w art. 169 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu KAS; zgodnie z tym przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję, ustalającą warunki pełnienia służby; natomiast w terminie 14 dni od dnia doręczenia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; ustawodawca przewidział również, że złożenie wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji; nadto - do tego rodzaju postępowań - stosuje się przepisy K.p.a.; wreszcie od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, - analiza zarówno przepisów ustawy o KAS, jak i ustawy o wprowadzeniu KAS wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o dotyczące KAS przepisy przejściowe, tryb administracyjny nie ma zastosowania; nie jest stąd możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy K.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu Wnioskodawcy ze służby, - granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o KAS i akty wykonawcze; ustanawiają one pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych; gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS - m. in., w powołanych wyżej przepisach, zapewniające prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia go przez organ II. instancji.; takie rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej; zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu objętych danymi przepisami spraw; przy założeniu zatem logicznej konstrukcji ustawy, słuszne jest dowodzenie, że - w razie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na nowych warunkach i w konsekwencji wygaśnięcia jego stosunku służbowego - nie jest uruchamiany tryb administracyjny, gdzie konieczne jest wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, - nie zasługuje na uznanie zarzut zażalenia, co do naruszenia art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i 78 Konstytucji RP. upatrywano go w nierównym traktowaniu Wnioskodawcy względem innych osób; wyrażało się to w nie wydaniu - wbrew przepisom – przez organ I. instancji decyzji o zwolnieniu Wnioskodawcy ze służby; tym samym pozbawiono go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji oraz zastosowano niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej; tak sformułowany zarzut wskazuje, że w istocie Wnioskodawca kwestionuje zgodność ustawy o wprowadzeniu KAS, a zwłaszcza jej art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, z wymienionymi przepisami Konstytucji; Trybunał Konstytucyjny nie badał jednak dotąd zgodności wskazanego wyżej aktu z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie; żaden z przepisów tej ustawy nie został zakwestionowany, zaś - o czym mowa wyżej – dane przepisy nie przewidują w razie wygaśnięcia stosunku służbowego, wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym; należy zatem przyjąć, że dana ustawa obowiązuje w całości i ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, - podsumowując - postanowienie organu I. instancji zostało wydane zgodnie z prawem. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 138 ust. 1 pkt. 1, w zw. z art. 144 i art. 61a ust. 1 K.p.a., przez błędne jego zastosowanie; wyraziło się to w niezasadnym przyjęciu przez organy obu instancji, jakoby w sprawie zachodziły inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte; wyrażało się to w uznaniu jakoby decyzje administracyjne o zwolnieniu z służby - w przypadku osób, znajdujących się w takim stanie faktycznym jak Wnioskodawca - nie powinny być w ogóle wydawane, z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych; taki pogląd jest błędny - w danej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu z służby, - art. 2, 7, 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP., poprzez nierówne traktowanie Wnioskodawcy; wyrażało się w podtrzymaniu przez organ odwoławczy - wbrew przytoczonym przepisom - orzeczenia zamykającego drogę do wydania - wobec Wnioskodawcy - decyzji o zwolnieniu z służby; taki jest natomiast prawny obowiązek organów administracji; tym samym pozbawiono Wnioskodawcę prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej stosownej decyzji; zastosowano przy tym niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej; powinny tu występować natomiast: pełen obiektywizm i przejrzystość; okoliczności te z kolei pokazują na dyskryminację Wnioskodawcy; został on pozbawiony statusu funkcjonariusza, niezależnie od nazewnictwa użytego w ustawie; uczyniono to wbrew przesłankom ustawowym; Wnioskodawca chce to wykazać w procesie sądowym, gdyż doszło to naruszenia jego praw; w myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji RP., ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw.  W uzasadnieniu skargi rozwinięto jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Dodatkowo podniesiono że - rozpatrując sprawę z perspektywy historycznej - podobne zagadnienie, lecz dotyczące wygaśnięcia stosunku pracy, było rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000 r., (sygn. akt K 1/99), w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Wskazany przepis zawierał unormowanie sytuacji prawnej pracowników reformowanych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Wprowadzono nim zasadę, że stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów, mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999 r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegały rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęta, dochodziło do rozwiązania stosunku pracy w terminie do [...] czerwca 1999 r. Wskazany wyżej przepis - podobnie jak ustawa o wprowadzeniu KAS, - ustanowił instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił: "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, iż w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vigore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej.". Niezasadny jest również – zdaniem organu - zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Określone w niej prawo dostępu do sądu należy rozpatrywać przez pryzmat art. 78 ustawy zasadniczej, wskazującego na prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie przez organ I. instancji, które można by było poddać kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej. Jak wskazał w powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny: "Art. 78 Konstytucji określa prawa stron postępowań sądowych i administracyjnych do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ponieważ wymienione prawo do zaskarżania rozstrzygnięć dotyczy orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to już z wykładni językowej przepisu art. 78 Konstytucji wynika, iż zasada ta może być stosowana wyłącznie w sytuacjach, kiedy po przeprowadzeniu konkretnego postępowania wydane zostało (lub może być wydane) jakiekolwiek orzeczenie łub decyzja administracyjna. Istotą naruszenia art. 78 Konstytucji, jest zatem sytuacja, w której następczo w stosunku do wydanego orzeczenia lub decyzji administracyjnej pojawia się niemożność zaskarżenia takich rozstrzygnięć w sądowym czy administracyjnym toku instancji. (...) Określona w art. 78 Konstytucji zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji a więc wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych (decyzji, orzeczeń itd.). Nie można więc mówić o prawie do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy nie istnieją i nie mogą istnieć, ze względu na naturę powstałych stosunków prawnych, indywidualne rozstrzygnięcia, ponieważ - poza Trybunałem Konstytucyjnym - żaden sąd ani organ administracji nie ma, niezależnych od takich indywidualizujących orzeczeń kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem". Art. 170 ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS, jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 ustawy o KAS, czy art. 188 ustawy o Służbie Celnej, ustanowił instytucję ustania stosunku służbowego, poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd zważył, co następuje: Skarga została oddalona, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Trafna jest także - zreferowana już także szczegółowo - dodatkowa argumentacja organu, sformułowana w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutów skargi wypada jedynie wskazać dodatkowo, że treść rozważanych regulacji nie budzi wątpliwości. Jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy było przyjęcie reguł, gdzie stosunek zatrudnienia osób, które nie otrzymały w stosownym terminie nowych warunków pracy lub służby wobec utworzenia ustawą nowej instytucji publicznej (KAS), przejmującej znacznej części kompetencje szeregu likwidowanych struktur organizacyjnych, wygasł z mocy prawa. Nie przewidziano także – na rzecz osób dotychczas zatrudnionych, a których zatrudnienie wygasło - żadnego trybu kontroli legalności działania organów administracji w zakresie zaniechania przedłożenia im propozycji dalszego zatrudnienia. Tam bowiem, gdzie prawodawca - wobec stosownych przekształceń stosunku zatrudnienia, w związku z powstaniem KAS – przewidział procedurę dla tego rodzaju kontroli, wyrażono to wprost - tak np. art. 169 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu KAS. Proste zestawienie konstrukcji regulacji zawartych w art. 169 oraz wynikających z następującego po nim art. 170 ustawy o wprowadzeniu KAS uzasadnia wniosek, że wolą prawodawcy nie było ustanowienie procedury, umożliwiającej kontrolę działań instytucji publicznej w kwestii składanie propozycji kontynuacji zatrudnienia, gdzie praca wykonywana byłaby w na nowo powołanej strukturze organizacyjnej - KAS (prosty wniosek z rozumowania a contrario). Zarzuty skargi oparte są na założeniu, że niezbędna byłaby tego rodzaju wykładnia wskazanych regulacji (w istocie niezależnie od ich brzmienia), aby stosowna procedura kontroli istniała – np. przez dopuszczenie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o służbie celnej czy ustawy o KAS, dotyczących rozwiązanie zatrudnienia, gdzie reguły kontroli przewidziano (odpowiednio art. 188 bądź art. 276 ust. 2-6). Wywodzono również sprzeczność rozumienia regulacji ustawy o wprowadzeniu KAS, jako nie przewidującej sądowej drogi kontroli propozycji kontynuacji zatrudnienia bądź od niej odstąpienia, z regułami rangi konstytucyjnej dotyczącymi prawa do sądu oraz zasad równości, zakazu dyskryminacji (wyłączenie kontroli sądowej nie daje bowiem rękojmi ich realizacji). Argumentacja skargi nie jest trafna. Zasadnie organ administracji przywołał w odpowiedzi na nią stanowisko, wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 1/99. W jego uzasadnieniu wskazano, że - gdy wiąże się to z szerokimi reformami strukturalnymi administracji publicznej - dopuszczalne jest zastosowanie konstrukcji utrzymania zatrudnienia wyłącznie osób, co do których stosowną deklaracje wyrażą instytucje przejmujące kompetencje likwidowanych. Skutkuje to w istocie brakiem środków prawnych ochrony ciągłości zatrudnienia osób, które stosownej propozycji nie otrzymały. Trybunał uznał taką sytuację za dopuszczalną, na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, oceniając analogiczne regulacje, na etapie wprowadzenia trójstopniowej struktury samorządu terytorialnego. Wskazał bowiem na: "specyficzne okoliczności, które towarzyszą działaniom reformacyjnym prowadzonym na tak dużą skalę". Trzeba mieć bowiem na uwadze, że prawodawca - wobec przekształcenia instytucji publicznych, gdy przenosi stosowne kompetencje na nowo tworzone struktury administracyjne - ma w istocie trzy możliwości: - przyjąć, że zatrudnienie wykonujących dotychczasowe zadania osób z likwidowanych instytucji wygasa, co oznacza konieczność zatrudnienia części z nich ponownie, w nowych strukturach organizacyjnych, - ustalić, że osoby zatrudnione przy wykonywaniu określonych zadań w likwidowanych instytucjach będą z mocy prawa docelowo zatrudnione w nowych strukturach organizacyjnych bądź - koncepcje mieszane, zakładające zachowanie zatrudnienia przez część osób przy zachowaniu określonych warunków, np. - jak w danej sytuacji - utrzymanie stosunku zatrudnienia przez osoby, co do których przedłożono im w stosownym terminie propozycje jego kontynuacji. W przypadku pierwszym jak i trzecim, ochrona praw osób zatrudnionych, co do możliwości kontynuacji zatrudnienia, będzie niemożliwa wobec braku stosowne procedury. W tej samej sytuacji znajdą się więc osoby zwolnione – gdy nie otrzymają zatrudnienia w nowej instytucji (wedle opcji pierwszej) - jak i te, którym nie zaproponowano kontynuacji zatrudnienia (w opcji trzeciej). Przyjecie takich rozwiązań nie godzi jednak w reguły konstrukcyjne, gdy pozostaje w związku z szeroką reformą struktur administracji, w określonym zakresie. Potwierdził to, powołanym orzeczeniem, Trybunał Konstytucyjny. Nie jest z kolei rolą sądu administracyjnego badanie, czy w danym przypadku - wynikająca z ustawy o wprowadzeniu KAS - reforma instytucjonalna miała wystarczająco poważny charakter, aby uzasadniało to zastosowanie rozwiązania ograniczającego instytucjonalne gwarancje pewności zatrudnienia - możliwość uruchomienia kontroli sądowej legalności jego wygaśnięcia. Sąd ten nie prowadzi generalnie postępowania wyjaśniającego (w zakresie wykraczającym poza art. 106 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz nie ma uprawnienia do zwracania się do instytucji publicznych o przedkładanie stosownych informacji źródłowych czy zajmowania stanowisk. Badanie legalności przyjętych rozwiązań, w kwestionowanym skargą zakresie, dotyczy w istocie ich zgodności z regułami Konstytucji. Pozostaje więc w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Jak trafnie odnotował Trybunał w powoływanym już orzeczeniu: "żaden sąd ani organ administracji nie ma [...] kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem.". Sąd natomiast - rozpoznając niniejszą sprawę - nie znalazł podstaw do powzięcia wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP. danych regulacji, w tym powołanym w skardze jej art. 77 § 2 – odzwierciedlającym prawo, zakreślone art. 45 § 1 tego aktu. Nie skierował więc stosownego pytania do Trybunału w ramach przysługujących mu kompetencji (art. 193 Konstytucji RP.). Nie zamyka to natomiast możliwości wywiedzenia stosownej skargi do tegoż Trybunału przez Stronę, w myśl art. 79 § 1 Konstytucji RP. Bezzasadne są wobec tego zarzuty skargi, gdzie wadliwość kwestionowanego aktu upatrywano w naruszeniu przepisów ustawy o wprowadzeniu KAS, określających reguły wygaśnięcia zatrudnienia, Jak trafnie wskazał organ, postępowanie w danym przypadku nie mogło zostać wszczęte – nie naruszono więc art. 61a K.p.a. W danym przypadku - w świetle regulacji ustawy o wprowadzeniu KAS - prawodawca nie przewidział obowiązku wydania władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia zatrudnienia, w myśl art. 104 K.p.a. Trafnie więc, rozpatrując zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, orzeczono na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wobec art. 144 Kodeksu. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.