II OSK 722/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 866/18 w sprawie ze skargi E.T. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od E.T. na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 866/18, po rozpoznaniu skargi E.T. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie uzgodnienia z zakresu warunków zabudowy, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. na wniosek Wójta Gminy T., uzgodnił negatywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. T., z uwagi na fakt, że działka przeznaczona pod ww. inwestycję znajduje się w całości w strefie sanitarnej 0-50 m od istniejącego czynnego cmentarza. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie położenia planowanej inwestycji na terenie wykluczającym jej realizację. Po rozpoznaniu skargi Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem, stwierdził nieważność postanowień organów obu instancji. Uzasadniając wyrok, Sąd podniósł, że przepis art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1261, z późn. zm.), dalej: "u.PIS", przywołany w postanowieniach organów obu instancji nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej: "u.p.z.p.", w związku z czym nie może stanowić podstawy prawnej dla dokonania uzgodnienia przez organy obu instancji. Sposób sformułowania tegoż przepisu nie określa żadnych kategorii zamierzeń inwestycyjnych, dla których uzyskanie tego rodzaju uzgodnień byłoby wymagane. W ocenie Sądu przepis art. 3 pkt 1a uPIS, w odróżnieniu od art. 3 pkt 1 tej ustawy, nie posiada swojego materialnoprawnego odzwierciedlenia w innych przepisach. Powoduje to, że art. 3 pkt 1a uPIS stanowi jedynie normę ustrojową niewystarczającą do wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. Sąd zaznaczył, że przepis ten jedynie określa zakres kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odnotował, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p., do którego odsyła art. 60 ust. 1 tej ustawy, wskazuje organy, z którymi uzgadnia się decyzje o warunkach zabudowy, przy czym brak wśród nich organów Inspekcji. Tym samym art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie ustanawia obowiązku uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy lub ustaleniu inwestycji celu publicznego z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Brak jest zatem przepisu prawa materialnego, który nakłada tego rodzaju obowiązek na organ, który orzeka w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź na inwestora. W konsekwencji – zdaniem Sądu – organy Inspekcji nie posiadają kompetencji do uzgadniania wniosków lokalizacyjnych. Tym samym organy obu instancji dokonały uzgodnienia bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanych postanowień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź rozpoznanie sprawy co do istoty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 3 pkt 1a uPIS przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania uzgodnienia warunków zabudowy przez organy Inspekcji, w związku z powyższym wydane na jego podstawie postanowienia obu organów należy uznać za wydane bez podstawy prawnej; 2) art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zawarty w tym przepisie obowiązek dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu wymagany przepisami odrębnymi nie odnosi się do uzgodnienia warunków zabudowy; 3) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "k.p.a.", przez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy wskazana w postanowieniach obu instancji podstawa prawna umożliwia dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organy Inspekcji. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że zagadnienia związane z dokonywaniem uzgodnień przez organu Inspekcji w zakresie warunków zabudowy odnoszących się do lokalizacji budynków mieszkalnych w strefie ochrony sanitarnej cmentarza po zmianach legislacyjnych z 2010 r. były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że art. 3 pkt 1a uPIS ma charakter samodzielnej podstawy prawnej dla organów Inspekcji do dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych. Dodatkowo organ wskazał, że z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do jej wydania jest obowiązany uzyskać uzgodnienie nie tylko od organów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ale także od innych organów w nim niewymienionych, jeżeli taki obowiązek nakładają odrębne przepisy prawa materialnego, przy czym jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisem takim może być art. 3 pkt 1a uPIS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając zarzuty kasacyjne, należy stwierdzić, że sprowadzają się one do podważenia konkluzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zgodnie z którą zaskarżone postanowienia inspekcji sanitarnej zostały wydane bez podstawy prawnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W tym miejscu należy zgodzić się z Sądem I instancji, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ani przepisy ustaw odrębnych nie wymieniają organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organów, z którymi dokonuje się uzgodnień w zakresie warunków zabudowy. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę na fakt, że 1 stycznia 2002 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która w art. 3 pkt 1 tej ustawy do zakresu działań Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zaliczyła m.in. uzgadnianie projektów wojewódzkich i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, a także wskazań lokalizacyjnych i lokalizacji autostrad pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W wyniku zmian legislacyjnych z dniem 21 października 2010 r. z art. 3 pkt 1 uPIS wykreślono działanie polegające na ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednocześnie działanie to zostało uwzględnione jako odrębny art. 3 pkt 1a uPIS. Nie ulega zatem wątpliwości, że do działań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy uzgadnianie warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przy tym dostatecznych podstaw do uznania, że wyrażenie "uzgadnianie warunków zabudowy" zawarte w art. 3 pkt 1a uPIS nie odpowiada zakresowi norm wynikających zarówno z art. 106 § 1 k.p.a., jak i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W świetle powyższych wywodów nie sposób zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 3 pkt 1a uPIS jako przepis o charakterze ustrojowym nie może stanowić podstawy dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odnotować bowiem należy, że przywołany przepis jest jedynym przepisem, który przewiduje uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odmienne podejście – reprezentowane przez Sąd I instancji – powodowałoby ustalenie, że przepis art. 3 pkt 1a uPIS na skutek braku "przepisów wykonawczych w stosunku do normy ustrojowej" jest normą pustą, co jest nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy, który tę normę uchwalił. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że art. 3 pkt 1a uPIS nie może stanowić podstawy prawnej do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jako przepis odrębny, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uchylenia postanowień Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednocześnie wobec nie odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów merytorycznych skargi, niezbędne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.