II FSK 1062/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2082/18 w sprawie ze skargi P. [...] w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od września do listopada 2013 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. [...] w S. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2082/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę P. [...] w S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 czerwca 2016 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od września do listopada 2013 r. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że decyzją z 10 lutego 2015 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił Skarżącemu wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od września do listopada 2013 r. Z rozstrzygnięciem tym zgodził się Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który decyzją z 14 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy uznały, że Skarżący bezpodstawnie stosował art. 21 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"), ponieważ nie jest on żadnym z podmiotów, o których mowa w tym przepisie, a poza tym w jego skład wchodzi podmiot (O. [...] w S.), którego nie można zaliczyć do podmiotów wskazanych w tym przepisie. Zdaniem Ministra pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do szkół publicznych wchodzących w skład zespołu wraz z jednostkami niewymienionymi w tym przepisie; - art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji poprzez jego zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzuty skargi uznał za chybione. Wyrokiem z 12 lipca 2017 r. (III SA/Wa 2726/16) WSA uwzględnił skargę. Stwierdził, że Minister dokonał błędnej (zawężającej) wykładni art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przyjmując, iż przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy zespół placówek tworzą wyłącznie jednostki wymienione w jego treści. Stosując językową wykładnię tego przepisu nie sposób doszukać się takich sformułowań w jego treści. Nie ma więc podstaw, by przyznać Ministrowi rację, iż art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy zespół placówek tworzą wyłącznie jednostki, o których mowa w tym przepisie. Z treści omawianego przepisu wynika tylko to, że wskaźnik zatrudnienia wynosi 2% dla wymienionych w nim jednostek oraz że odsyła on wprost do stosowania ust. 1 i 2 tylko w zakresie pojęcia "wskaźnik zatrudnienia". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister. Skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił (II FSK 3893/17). Sąd uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Za iluzoryczną uznał bowiem dokonaną przez WSA kontrolę zaskarżonej decyzji. Skoro WSA stwierdził, że Minister dokonał błędnej wykładni art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, to rolą WSA było podanie wykładni, która w jego ocenie jest prawidłowa. W efekcie nie doszło – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do rozstrzygnięcia występującego w sprawie sporu, chociaż nie było żadnych przeszkód prawnych, by to uczynić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż WSA nie odniósł się do całego materiału dowodowego oraz nie dokonał jego własnej oceny, a niektóre jego stwierdzenia są oderwane od treści zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że P. [...] utworzono na podstawie uchwały Rady Powiatu D. w D. z 27 lutego 2013 r. nr [...]. W skład P. [...] weszły O. [...] w S., Liceum Zawodowe w S., Zasadnicza Szkoła Zawodowa w S., Technikum w S. Skarżący był pracodawcą dla wszystkich powyższych jednostek, zatrudniając nauczycieli i pracowników. Z protokołu rozprawy wynika, że nie było przypisania pracowników do konkretnej szkoły czy też O. [...]. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny należało rozstrzygnąć, czy Skarżący korzystał z preferencyjnego rozliczania wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. WSA zauważył, że podmiotami uprawnionymi do preferencyjnego rozliczania się z wpłat na PFRON na podstawie wymienionego przepisu są tylko i wyłącznie publiczne i niepubliczne uczelnie, wyższe szkoły zawodowe, publiczne i niepubliczne szkoły, zakłady kształcenia nauczycieli, placówki opiekuńczo-wychowawcze, placówki resocjalizacyjne. Odnośnie do statusu zespołu szkół jako pracodawcy wypowiedział się Sąd Najwyższy, którego zdaniem: "Zespół szkół składający się ze szkoły podstawowej i gimnazjum, utworzony na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. ustaw z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004, Nr 256 poz. 2572 j.t.) jest pracodawcą dla nauczycieli wykonujących pracę w obu tych placówkach". W ocenie WSA ustawodawca nie uprawnił do skorzystania z preferencyjnego rozliczania składek PFRON pracodawców zatrudniających jednocześnie pracowników dla jednostek objętych preferencją (szkół) oraz nieobjętych preferencją (O. [...]). Brak jest też podstaw prawnych do możliwości liczenia proporcjonalnego zastosowania preferencyjnego rozliczenia składek, o których mowa w art. 21 ust 2b ustawy o rehabilitacji. Jak wynika z organizacji zarządzania pracownikami P. [...], ci sami pracownicy mogą wykonywać pracę w ramach P. [...], na rzecz szkół lub O. [...]. WSA rozumie, że łączenie szkół w zespół przez organy prowadzące, ma uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami i innymi jednostkami wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora, ze wspólną administracją i obsługą. P. [...], w skład którego wchodzi zespół szkół oraz inne jednostki, stanowi ponadto jednego pracodawcę. W takiej sytuacji, łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoła posiada a także efektywniejsze wykorzystanie kadry pedagogicznej. Jednak aspekty ekonomiczne nie mogą przesądzać o możliwości skorzystania z preferencji rozliczania składek na PFRON, skoro ustawodawca nie wymienił Skarżącego jako podmiotu uprawnionego. Reasumując, art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji dotyczy wyłącznie pracodawców będących podmiotami lub prowadzących podmioty w nim wymienione, tj. państwowe i niepaństwowe szkoły wyższe, wyższe szkoły zawodowe, publiczne i niepubliczne szkoły, zakłady kształcenia nauczycieli oraz placówki opiekuńczo-wychowawcze i resocjalizacyjne. WSA zwrócił też uwagę na fakt, że zwolnienia lub inne preferencje są odstępstwem od powszechności opodatkowania, czy też jak w rozpoznawanym przypadku, płacenia składek na rzecz PFRON. Dokonując interpretacji przepisów dotyczących zwolnień, preferencji, należy przede wszystkim mieć na uwadze ich znaczenie językowe i odczytywać je tak, aby nie rozszerzać ani nie zawężać przesłanek uprawniających do skorzystania ze zwolnienia podatkowego. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: - błędną wykładnię art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do szkół publicznych wchodzących w skład zespołu wraz z jednostkami niewymienionymi w tym przepisie; - zastosowanie art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zastosowania środka określonego w ustawie (uchylenia zaskarżonej decyzji), mimo że organy obu instancji nie ustaliły faktycznej liczby pracowników P. [...] świadczących pracę na rzecz O. [...] w S., co miało znaczenie dla określenia czy podmiot ten w ogóle podlegałby ustawie o rehabilitacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zastosowania środka określonego w ustawie (uchylenia zaskarżonej decyzji). Sformułowane w sposób wyżej przywołany zarzuty skargi kasacyjnej, nie mogą stanowić przedmiotu kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji w ogóle nie stosowały i nie mogły stosować przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), lecz wyłącznie unormowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.). Zarzucając zatem WSA naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało je odpowiednio powiązać z zarzutami naruszenia stosownych przepisów powoływanej wyżej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować jej autora w przytaczaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnianiu (zob. art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 174 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do szkół publicznych wchodzących w skład zespołu wraz z jednostkami niewymienionymi w tym przepisie. Należy przypomnieć, że stosownie do postanowień art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, dla publicznych i niepublicznych uczelni, publicznych i niepublicznych szkół, publicznych i niepublicznych przedszkoli, publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych, placówek resocjalizacyjnych, publicznych i niepublicznych żłobków, a także klubów dziecięcych, wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i 2, wynosi 2%. Przywołany wyżej przepis zawiera wyczerpujący wykaz podmiotów (katalog zamknięty), które mogą korzystać z obniżonego, tj. 2% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Oznacza to, że powoływane unormowanie dotyczyć może wyłącznie pracodawców, będących podmiotami lub prowadzących podmioty w nim wymienione. Odpowiadając na zarzut skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zawsze tam gdzie nie zawodzi wykładnia językowa (jest wystarczająca, jak w niniejszym przypadku), nie ma potrzeby sięgania do wykładni systemowej prawa, czy też szukania odpowiedzi na stawiane pytania, poprzez stosowanie wykładni celowościowej danej regulacji prawnej. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że w skład P. [...] w S. (pracodawca), wchodzi O. [...] w S., którego nie można zaliczyć do podmiotów wskazanych w przepisie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego preferencyjnym wskaźnikiem, z pewnością omawiana regulacja prawna miałaby zupełnie inne sformułowania prawne. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA właściwie przyjął, że do Skarżącego, jako pracodawcy, zastosowanie powinien mieć wskaźnik 6%, a nie wskaźnik 2% zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie zasługującą na uwzględnienie i stosując przepisy art. 184 p.p.s.a., oraz będąc związany wnioskami skargi kasacyjnej, poprzez treść art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.