II OSK 1123/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 643/18 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 643/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na skutek skargi P. C.(skarżący) na decyzję na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie zebrały w sposób pełny materiału dowodowego, a zebrane dowody oceniły w sposób dowolny oparły się na "przypuszczeniu", podczas gdy prawidłowa ocena sprawy prowadzi do wniosku, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wystarczający do uznania że doszło do wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego była zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a tym samym nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. art. 206 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodził w sprawie uzasadniony przypadek, który winien był być wzięty pod uwagę przez Sąd w celu odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego w całości. - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: 1. art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działania skarżącego nie wypełniały definicji pojęcia "wprowadzania do obrotu". W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł, na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, o nieobciążanie organu kosztami postępowania kasacyjnego w całości ze względu na treść art. 200 p.p.s.a. umożliwiającego odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania z uwagi na uzasadniony przypadek oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji przy wydawaniu decyzji dysponował dowodem, że skarżący zajmował się wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych, jego mieszkanie zostało przeszukane z uwagi na posiadanie przez Policję informacji o wprowadzaniu przez niego środków zastępczych do obrotu, co utrwalono w notatce policyjnej, którą organ zaliczył w poczet materiału dowodowego zachowując zasady postępowania dowodowego określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, że Sąd nie zakwestionował ilości zabezpieczonych środków oraz ilości możliwych do uzyskania dawek przeznaczonych dla biorców okazjonalnych, zaś – jak wynika z opinii toksykologicznej – ilość ta wynosiła od 2787 do 13937 jednorazowych porcji. Zdaniem organu Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie pominął treść art. 76 § 1 k.p.a. Organy administracyjne natomiast mając na uwadze treść tego przepisu prawidłowo uznały, że istnieje dowód na wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że wniosek taki wynikał nie tylko z faktu posiadania dowodu w postaci notatki policyjnej, ale również towarzyszących temu okoliczności, tj.: posiadania przez skarżącego 13000 dawek (ilość o charakterze hurtowym) oraz zabezpieczenie w lokalu wagi do porcjowania, która nosiła ślady zakazanych substancji psychoaktywnych. Tym samym, w ocenie organu II instancji, prawidłowo oceniono zeznania strony nie dając im wiary, bowiem pozostawały w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym. Następnie organ podniósł, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, w którym stwierdził on, że z faktów ustalonych przez organy można wywodzić, że strona czyniła zamiar, a nawet przygotowania do wprowadzania do obrotu, lecz nie wprowadzała środków zastępczych do obrotu. W jego ocenie stanowisko to stoi w sprzeczności z treścią art. 80 k.p.a. Organ stanął na stanowisku, że wykładnia art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji, zatem w procesie wykładni pojęcie "wprowadzania do obrotu" należy rozumieć szeroko, tak aby móc realizować cel ustawy a mianowicie daleko idącą prewencję odstraszającą od wszelkiego rodzaju działań w konsekwencji prowadzących do wprowadzenia do obrotu "dopalaczy". Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tym znaczeniu poprzez wprowadzanie do obrotu należy uznać również pełną gotowość sprzedawcy do wprowadzenia do obrotu, a zatem biorąc pod uwagę ilość dawek jaką dysponował skarżący ewidentnie wskazuje ona na cel w jakim zostały te środki zgromadzone. Organ wyjaśnił także, że ustawa nie wymaga, aby wprowadzający został ujęty na gorącym uczynku, zatem oceniając zgromadzone dowody oraz mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego i zasady logiki, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego, organ dokonując interpretacji prawa kierował się naczelnym kryterium jakim jest ochrona zdrowia ludzkiego. Podniósł, że cel ten nakazuje szeroką wykładnię wskazanej normy prawnej. Zdaniem organu, jeżeli Sądy będą uchylały decyzje administracyjne organów, które z należytą starannością zgromadziły jedyny możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy i oceniły go przez pryzmat obowiązujących zasad, lecz nie przedstawiły Sądowi bezpośredniego dowodu na wprowadzanie do obrotu rozumianego jako "wręczenie", "dawanie", "przekazanie" a nie także "stworzenie możliwości" poprzez posiadanie ponad 13000 dawek, nie będzie skutecznego sposobu na walkę ze środkami zastępczymi. Wskazując na treść art. 206 p.p.s.a. organ podniósł, że uznając nawet, że skarżący nie wprowadzał do obrotu środków zastępczych, lecz mógł mieć taki zamiar, na co zdaniem Sądu wskazuje ilość zgromadzonych środków zastępczych, to posiadanie przez niego tak znacznej ilości "dopalaczy" choć niekaralne należy uznać za naganne moralnie z racji gromadzenia tak znacznych ilości śmiercionośnych produktów, które mogły być przeznaczenie zgodnie z logiką Sądu do wprowadzania do obrotu. Tym samym, w jego ocenie, w niniejszej sprawie zaistniał przypadek uzasadniony do odstąpienia od obciążania kosztami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są ogólnikowe. Organ ogranicza się wyłącznie do wskazania, że nastąpiło błędne uznanie, iż organy administracyjne nie zebrały w sposób pełny materiału dowodowego, a jednocześnie zebrane dowody oceniły w sposób dowolny. Brak przy tym wyjaśnienia z czego wynika, że materiał dowodowy został przez organy oceniony prawidłowo, a nie dowolnie. Skarżący wskazał, że organ przytacza okoliczności bezsporne i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako prawidłowe ustalone w toku postępowania, jednak w żadnym miejscu w skardze kasacyjnej nie wskazuje, czemu z samego faktu posiadania takich środków, organ wywiódł, że środki te zostały w którymś momencie (a jeżeli tak, to w którym) wprowadzone do obrotu lub w jakikolwiek sposób oferowane potencjalnym nabywcom. Podniósł, że w sytuacji, gdy nakładana jest kara pieniężna, organy zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, zatem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział, że wyłącznie w sytuacji wprowadzenia substancji zastępczych do obrotu istnieje możliwość nałożenia kary, a świadomie nie przewidział nałożenia kary za posiadanie takich środków, to działanie organów i nałożenie kary z powołaniem się na wykładnię celowościową, ale rozszerzającą i niezgodną z wykładnią językową art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii - byłoby działaniem bezprawnym. W ocenie skarżącego kwestia gotowości do wprowadzenia do obrotu sprowadzająca się wyłącznie do posiadania środków zastępczych oraz wagi, nie uprawnia organów do nakładania kar, które mogą być orzekane wyłącznie w przypadku udowodnienia wprowadzenia ich do obrotu. Tym samym, w jego ocenie, organ mówiąc o gotowości do wprowadzenia do obrotu pomija, że wszystkie środki znajdowały się w prywatnym mieszkaniu, do którego nie miały dostępu osoby trzecie. Niesłusznie również, organ pomija, że brak jest dowodów nawet poszlakowo świadczących o wprowadzania substancji do obrotu. Zdaniem skarżącego anonimowy donos nie pozwala na stwierdzenie czy osoba go składająca miała rzeczywiście wiedzę o wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu, czy też może wyłącznie wiedzę, np. o hipotetycznej możliwości takiego wprowadzania z uwagi na posiadanie większych ilości środków lub o zamiarze takiego wprowadzania w przyszłości, czy może o podjęciu działań, które można byłoby uznać za przygotowanie do wprowadzania środków. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 206 p.p.s.a. skarżący wyjaśnił, że złożona przez niego skarga jest obszerna, zawiera liczne odniesienia do orzecznictwa sądów administracyjnych, została sporządzona prawidłowo formalnie i merytorycznie. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo obciążył organ kosztami zastępstwa procesowego, zaś organ, który winien znać obowiązujące przepisy i działać w granicach prawa, nakładając całkowicie bezpodstawnie na osobę fizyczną karę w kwocie 110.000 zł, winien liczyć się z konsekwencjami, w tym również finansowymi, uchylenia decyzji. Ponadto wskazał, że z uwagi na obowiązek występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, musiał zlecić sporządzenie odpowiedzi na skargę profesjonaliście, co wiąże się z poniesieniem kosztów, do których by nie doszło, gdyby nie działanie organu tj., gdyby nie wywiedzenie przez niego skargi kasacyjnej od korzystnego dla strony orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze, a co za tym idzie istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w oparciu o art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozważyć co rozumie ustawodawca pod pojęciem "wprowadzania do obrotu". O ile można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że przy wykładni tego pojęcia należy uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji, a w konsekwencji pojęcie to rozumieć szeroko, aby zapewnić realizację celu ustawy. O tyle nie można przyjąć, że pod powyższym pojęciem należy rozumieć każde zdarzenia dotyczące czy związane z środkami zastępczymi (środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi, prekursorami, nowymi substancjami psychoaktywnymi). Pojęcie wprowadzania do obrotu definiuje art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Kluczowe więc jest, aby nastąpiło udostępnienie w jakikolwiek formie lub w jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie środka zastępczego. Tymczasem w aktach sprawy administracyjnej nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, kiedy, w jakich okolicznościach, w jakich ilościach oraz jakim podmiotom skarżący udostępniał odpłatnie lub nieodpłatnie środki zastępcze. Wbrew twierdzeniom organu o powyższej okoliczności nie przesądza notatka urzędowa sporządzona przez policjanta w toku prowadzonego postępowania karnego. Informacja w niej zawarta stanowiła podstawę do podjęcia czynności przez funkcjonariuszy policji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że nie stanowiła ona dowodu, z którego wynikałoby, że skarżący wprowadził do obrotu środki zastępcze. Działania podjęte na podstawie powyższej notatki pozwoliły jedynie na ustalenie, że skarżący posiadał środki zastępcze. W związku z powyższym należy, podzielić zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3318/18, że same przypuszczenia lub przekonanie organu (nawet jeśli są one zgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego) nie są wystarczające do zastosowania normy sankcyjnej zawartej w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający, aby przyjąć, że skarżący wprowadzał do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środki zastępcze. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 76 § 1 i 2, 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Jak wynika z powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani, co przesądza o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia powyższych przepisów. Brak było także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem "Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu". Tak sformułowany przepis pozwala na stwierdzenie, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. Nie można, zatem skutecznie czynić sądowi zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., albowiem pomimo oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznała, za zasadne odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, które to koszty związane były ze złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stosując powołany przepis Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny okoliczności sprawy.