IV SAB/Wa 200/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku A. K. U. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. K. U. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 6. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. K. U. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. Na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 Ppsa wnoszę o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149§2 Ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej wart. 154§6 Ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 6 Ppsa; 5. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...].10.20 17r. A. U, ob. [...], wystąpił za pośrednictwem pełnomocnika, do Wojewody [...] z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Wniosek cudzoziemca o pobyt czasowy zawierał braki formalne, tym samym pismem z dnia 07.02.2018 r. pełnomocnik cudzoziemca został wezwany w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do ich uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione przez cudzoziemca 14.02.2018 r. W dniu 12.04.2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 14.05.2018 r. W dniu 28.03.2018 r. pełnomocnik cudzoziemca złożył ponaglenie w sprawie, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 18.04.2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów w sprawie niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Ww. wezwanie zawierało informację o terminie załatwienia sprawy do dnia 18.06.2018 r. W dniu 29.03.2018 r. do tut. Urzędu wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy obecnie do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają bowiem ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. Wyjaśnił, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] w pierwszym miesiącu 2018 r. w porównaniu do stycznia 2017 wzrosła o 19,57 %, natomiast w stosunku do adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 239,42 %. Wskazał, że art. 35 § 3 Kpa stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto, zgodnie z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o "przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 Ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6 Ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 par. 6 Ppsa" należy go uznać za całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik Skarżącego wskazuje na brak możliwości wykonywania przez cudzoziemca obowiązków pracowniczych związanych z koniecznością częstych wyjazdów. Jednak pobyt cudzoziemca na terytorium Polski (w przypadku złożenia wniosku o pobyt w czasie legalnego pobytu) uznaje się za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie. Ponadto, z załączonych dokumentów, w tym umowy o pracę nie wynika konieczność wyjazdów służbowych cudzoziemca, w tym wyjazdów zagranicznych. Cudzoziemiec przyjeżdżając do Polski z zamiarem podjęcia pracy winien wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na odpowiedniej wizie dedykowanej świadczeniu pracy. Skarżący nie wjechał do Polski na takiej wizie. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismem z 19 lipca 2018r. organ poinformował Sąd, że postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania oceniana jest na podstawie przepisów ogólnych, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika natomiast, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. I tak, art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym stosownie do art. 35 § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Środkami obrony przed bezczynnością lub przewlekłością organów administracji publicznej są ponaglenia określone w art. 37 k.p.a., a następnie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, składane do sądów administracyjnych na podstawie art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ.cbois), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż prowadzone przez organ we wskazanym na wstępie zakresie, po wpłynięciu wniosku skarżącego 30 października 2017r. było w sposób przewlekły, opieszale i niesprawnie. Analiza akt sprawy wskazuje, że po złożeniu wniosku organ przez 3 miesiące nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero pismami z 31 stycznia 2018r. wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku i uiszczenia opłaty skarbowej. Pełnomocnik skarżącego uzupełnił braki przy piśmie z 2 lutego 2018r. (data wpływu do organu 5 luty 2018r.). Pismem z 7 lutego 2018r. organ ponownie wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, oraz do osobistego stawiennictwa w zakreślonym przez organ terminie. Strona żądane braki uzupełniła 14 lutego 2018r. oraz dodatkowo przy piśmie z 23 lutego, 6 i 20 marca 2018r. przedłożyła aktualne dokumenty z ZUS. Pismem z 27 marca 2018r. pełnomocnik strony skierował zaś do organu ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organ 12 kwietnia 2018r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa ABW i Komendanta Stołecznego Policji o udzielenie stosownych informacji zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W piśmie tym wskazano, że nieprzekazanie przez ww. stosownych informacji do 14 maja 2018r. uznany zostanie za równoznaczne ze spełnieniem wymogu ich uzyskania. Pismem z 18 kwietnia 2018r. poinformował zaś po raz pierwszy stronę skarżącą, że decyzja zostanie podjęta do 18 czerwca 2018r., wezwał także stronę do przedłożenia aktualnych dokumentów w zakresie potwierdzenia miejsca zamieszkania i opłacania składek ZUS. Zgodnie z wymogiem art. 36 k.p.a, organ nie przedstawił powodów zaistniałej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Dnia [...] czerwca 2018r. organ wydał stosowną decyzję. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organ rozpoznawał przedmiotową sprawę ponad 7 miesięcy. W okolicznościach niniejszej sprawy za chybione uznać należy twierdzenie organu, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że w sprawie były podejmowane czynności, ale nie tylko nie były one podejmowane niezwłocznie, co również w sposób nieefektywny polegający np. na nieuzasadnionym mnożeniu wezwań w zakresie uzupełnienia wniosku- zamiast uczynić to precyzyjnie- jednorazowo i w sposób skumulowany. Co jednak istotne, organ całkowicie ignorował prawa strony w zakresie uzyskania informacji o terminie załatwienia sprawy i powodach zaistniałych opóźnień (art. 36 k.p.a). Takie działania organu, wbrew jego twierdzeniom, nie sposób nazwać niezwłocznymi, czy też wynikającymi z przyczyn niezależnych od organu. Mając powyższe w ocenie Sądu analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie ponieważ Wojewoda działał opieszale, pomijając termin wynikający z art. 35 k.p.a., a przede wszystkim nie dopełniając czynności określonych w art. 36 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym przypadku. W świetle zaistniałej w sprawie bezczynności i opieszałości organu w informowaniu strony o przebiegu postępowania Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość. Mając na uwadze zachowanie organu w tym lekceważenie praw strony wynikającej z art. 36 k.p.a Sąd uznał, że zaistniała przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa (punkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie się do wskazanych w nim terminów, zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak aktywności organu. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie zatem jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Powyższy wniosek jest w stanie faktycznym sprawy jak najbardziej uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Sąd za konieczne uznał wymierzenie organowi symbolicznej grzywny oraz sumy na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. (punkt 4 i 5 wyroku), która ma charakter nie tylko prewencyjny. W przekonaniu Sądu wymierzona grzywna i suma są adekwatne do stopnia zawinienia organu. Uwzględniając, iż organ po wniesieniu skargi rozpoznał wniosek skarżącego i wydał decyzję Sąd w pkt. 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).