III OSK 2473/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Wywiadu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1189/18 w sprawie ze skargi X.X. na rozkaz personalny Szefa Agencji Wywiadu z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr 228 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2024 r., II SA/Wa 1189/18, po rozpoznaniu skargi X.X. na rozkaz personalny Szefa Agencji Wywiadu z 16 kwietnia 2018 r., nr 228, w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. X.X.. (dalej: "skarżący") 9 grudnia 2016 r. zwrócił się raportem do dyrektora Biura [...] Agencji Wywiadu o skierowanie go do Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, celem ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu. Prośbę umotywował stałym i znacząco pogarszającym się stanem zdrowia, co powoduje, że stopień jego zdolności do służby w Agencji Wywiadu uległ zmianie, jak też dalsze pełnienie przez niego służby na zajmowanym stanowisku służbowym jest niemożliwe. Regionalna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu (dalej: "RKL Agencji Wywiadu") orzeczeniem z 29 marca 2017 r., Nr 29/2017/F, na podstawie § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2003 r., nr 189, poz. 1824 z późn. zm.), uznała skarżącego za trwale niezdolnego do służby - kat. "D". Skarżący złożył odwołanie od powyższego orzeczenia do Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu (dalej: "CKL Agencji Wywiadu"), która na posiedzeniu 17 maja 2017 r. (brak numeru) uznała odwołanie za niezasadne i utrzymała w mocy orzeczenie z 29 marca 2017 r. Szef Agencji Wywiadu (dalej: "organ") zaskarżonym rozkazem personalnym z 16 kwietnia 2018 r., nr 228, na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 z późn. zm., dalej: "ustawa o ABW"), zwolnił skarżącego ze służby w Agencji Wywiadu z uwagi na trwałą niezdolność do służby. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na powyższy rozkaz personalny skarżący złożył skargę w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując m.in. że 30 czerwca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie CKL Agencji Wywiadu z 17 maja 2017 r., w efekcie czego Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Wa 1098/17, uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia zdolności skarżącego do służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym. Postanowieniem z 13 sierpnia 2018 r., II SA/Wa 1189/18 Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skarg kasacyjnych skarżącego i CKL Agencji Wywiadu, od wyroku WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2018 r., II SA/Wa 1098/17 uchylającego orzeczenie CKL Agencji Wywiadu, w przedmiocie zdolności skarżącego do służby. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 18 kwietnia 2024 r., III OSK 172/21 umorzył postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej X.X.. oraz oddalił skargę kasacyjną CKL Agencji Wywiadu. Sąd postanowieniem z 16 maja 2024 r. podjął zawieszone postępowanie. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 3 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), uchylił rozkaz personalny z 16 kwietnia 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Agencji Wywiadu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW, na podstawie którego zwolniono skarżącego ze służby, jest sformułowany w sposób kategoryczny i nie pozostawia organowi żadnej innej możliwości wyboru w przypadku ziszczenia się normy prawnej w nim zawartej. Inaczej mówiąc, wystąpienie wyżej opisanej okoliczności stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zatem wejście do obrotu prawnego ostatecznego orzeczenia właściwej komisji lekarskiej stwierdzającego trwałą niezdolność funkcjonariusza do służby powoduje następczo obowiązek wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby. Rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w AW na wskazanej podstawie prawnej ma charakter związany. Nie może samoistnie funkcjonować w obrocie prawnym bez ostatecznego orzeczenia o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby. Jeżeli zatem prawomocnym wyrokiem NSA z 18 kwietnia 2024 r., III OSK 172/21, z obrotu prawnego zostało wyeliminowane ostateczne orzeczenie CKL Agencji Wywiadu, to tym samym usunięta została podstawa do wydania decyzji zależnej o zwolnieniu skarżącego ze służby w AW. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w zaistniałej sytuacji przepisy Rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, przyznają skarżącemu prawo do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (zaskarżonego rozkazu personalnego). W świetle bowiem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dlatego też wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ został zobowiązany mieć na uwadze, że konsekwencjami wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, nie powinna być obarczana strona postępowania. Od powyższego wyroku organ drugiej instancji złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie wytycznych co do dalszego postępowania przez organ w związku z uchyleniem zaskarżonego rozkazu personalnego Szefa Agencji Wywiadu. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie zawnioskował o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjna skarżący oświadczył, że popiera zawarty w niej wniosek organu o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Abstrahując bowiem od nieprawdziwych informacji podanych przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby skarżący posiadał ustalone prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, zdaniem skarżącego zasadne było wyraźne i niebudzące wątpliwości wskazanie organowi - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - sposobu dalszego postępowania w tej sprawie, aby konsekwencjami (w tym finansowymi) wydania przez niego decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, nie był obarczony skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zgłoszony został tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego zarzucono Sądowi pierwszej instancji niewskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wytycznych co do dalszego postępowania. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści powyższego przepisu wynikają formalne warunki uzasadnienia wyroku, jednak przepis ten nie formalizuje sposobu realizacji tych warunków. Inaczej rzecz ujmując, art. 141 § 4 p.p.s.a. wylicza obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, ale sposób ich ujęcia pozostawia autorowi uzasadnienia. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wnoszący skargę kasacyjną musi więc wskazać, jakich konkretnie elementów brak lub który z nich nie został w sposób należyty zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – brak ten dotyczy wskazań co do dalszego postępowania. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. (zdanie drugie) p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tak więc uzasadnienie powinno obejmować adresowany do organu administracyjnego spójny przekaz zawierający informację, nie tylko w zakresie wskazania, jakie przepisy zostały przez ten organ naruszone, ale także odnośnie do tego, co organ ten powinien uczynić, ewentualnie w jakiej sekwencji, aby ponownie wydany akt odpowiadał prawu. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319). Istotne jest przy tym, że wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63). Wskazania mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Oddziaływanie wyroku sądu administracyjnego na ponowne postępowanie administracyjne w sprawie nie oznacza, że przebieg tego postępowania nabiera odmiennego, szczególnego charakteru. Jest to bowiem w swej istocie ponowne postępowanie obejmujące całość sprawy. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu, organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego i z uwzględnieniem postanowień art. 145a § 1 k.p.a. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniego rozstrzygnięcia, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim – oczywiście pogłębionym – uzasadnieniem (por. wyroki NSA z: 13 maja 1999 r., IV SA 770/97, 30 stycznia 2002 r., II SA 2465/01, 12 maja 2006 r., II OSK 816/05). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżony rozkaz personalny stwierdzając zaistnienie w sprawie jednej z przesłanek wznowienia postępowania, tj. przesłanki określonej w art. 145 § pkt 8 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, gdy rozstrzygniecie, na którym oparł się organ, wydając decyzję w sprawie głównej, stanowiło podstawę prawną decyzji głównej, a nie podstawę faktyczną. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym bez decyzji/orzeczenia, na których organ ma się oprzeć. Zachodzi tu bezwzględna zależność pomiędzy nimi. W art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. chodzi o decyzje związane, czyli takie, które muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej, a jej brak w obrocie czyni drugą zbędną, czy wręcz wadliwą. W przepisie tym chodzi o ścisły, istotny związek przyczynowy. Sytuacja faktyczna zaistniała w przedmiotowej sprawie odpowiada tak określonej przesłance. Organ wydał rozkaz personalny zwalniający skarżącego ze służby w Agencji Wywiadu z uwagi na orzeczenie trwalej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Ostateczne orzeczenie CKL Agencji Wywiadu zostało usunięte z obrotu prawnego, wobec jego uchylenia przez sąd administracyjny. Wyeliminowanie ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej oznacza, że usunięta została podstawa do wydania decyzji zależnej, czyli decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Agencji Wywiadu. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany jest uwzględnić tak ukształtowany stan faktyczny i ocenić czy zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby w Agencji Wywiadu. Takie wskazanie co do dalszego postępowania w sposób nie budzący wątpliwości wynika z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W istocie Sąd pierwszej instancji nie wskazał literalnie wskazań odnoszących się do ponownego rozpoznania sprawy, ale w sytuacji, gdy wynikają one z istoty wywodu prawnego Sądu, to nie można uznać, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić istotne zmiany w stanie faktycznym, ale wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej to nie Sąd powinien czynić ustalenia faktyczne, gdyż takich uprawnień i możliwości w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posiada. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. To organ ma rozpoznać sprawę z uwzględnieniem istniejącego stanu prawnego i faktycznego i ewentualnie wydać stosowną decyzję, która może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.