II SA/Wa 1189/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu uchyla zaskarżony rozkaz personalny Szef Agencji Wywiadu rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 z późn. zm.), zwolnił J. M. ze służby w Agencji Wywiadu. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) nadano rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazano, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 z późn. zm.) Szef Agencji Wywiadu jest właściwy do zwalniania ze służby podległych mu funkcjonariuszy. Na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Szef Agencji Wywiadu jest zobligowany do wydania rozkazu personalnego zwalniającego funkcjonariusza ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską Agencji Wywiadu. Stosownie do treści art. 63 ust. 1 ww. ustawy zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Regulacja ta ma charakter ochronny i jej celem jest zabezpieczenie funkcjonariusza, wobec którego komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność do służby, przed możliwością niezwłocznego zwolnienia go ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1, przy czym ochronę tę powiązano z okresem 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. Uznano, że z tego uprawnienia funkcjonariusz nie będzie mógł skorzystać w przypadku, gdy zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. J. M. w dniu [...] grudnia 2016 r. zwrócił się raportem do dyrektora Biura [...] Agencji Wywiadu o skierowanie go do Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, celem ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu. Prośbę umotywował stałym i znacząco pogarszającym się stanem zdrowia, co powoduje, że stopień jego zdolności do służby w Agencji Wywiadu uległ zmianie, jak też dalsze pełnienie przez niego służby na zajmowanym stanowisku służbowym jest niemożliwe. W dniu [...] grudnia 2016 r. J. M. został skierowany do regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu w [...]. W dniu [...] grudnia 2016 r. otrzymał polecenie pełnienia służby w miejscu zamieszkania i tym samym został zwolniony z zajęć służbowych. Regionalna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu orzeczeniem z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] uznała J. M. za trwale niezdolnego do służby – kat. ,,D’’. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2003 r., nr 189, poz. 1824 z późn. zm.) kategoria zdrowia "D" oznacza, że stwierdzenie u funkcjonariusza schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie pozwalają mu na pełnienie służby. J. M. złożył odwołanie od powyższego orzeczenia do Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, która na posiedzeniu w dniu [...] maja 2017 r. uznała odwołanie za niezasadne i utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] marca 2017 r. Organ uznał, że orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej AW stało się ostateczne z dniem [...] maja 2018 r. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione zostało ważnym interesem służby, przejawiającym się zobligowaniem Szefa Agencji Wywiadu z art. 60 ust. 1 pkt 1 do niezwłocznego zwolnienia ze służby funkcjonariusza, wobec którego Regionalna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu stwierdziła, utrzymanym w mocy przez Centralną Komisję Lekarską Agencji Wywiadu orzeczeniem z dnia [...] marca 2017 r., trwałą niezdolność do służby w Agencji Wywiadu. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie przepisów prawa proceduralnego: 1) art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, w zw. z art. 152 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w procesie jego wykładni i zastosowania faktu, iż wydanie rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu uznania go przez właściwą komisję lekarską za trwale niezdolnego do służby oraz zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie tak wydanego rozkazu personalnego nie może nastąpić po wydaniu przez sąd administracyjny, nawet nieprawomocnego, wyroku uchylającego orzeczenie właściwej komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność funkcjonariusza do służby; 2) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ, przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego, faktu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. wyroku uchylającego orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] maja 2017 r. uznające skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Agencji Wywiadu (sygn. akt II SA/WA 1098/17), a tym samym zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia przez organ, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego; 3) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego, a w szczególności brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym tego rozkazu faktu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., a w uzasadnieniem prawnym – wpływu tego wyroku na podstawę prawną zaskarżonego rozkazu personalnego; 4) art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości złożenia w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez organ zaskarżonego rozkazu personalnego wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., a także pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się przez niego co do dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego i to w sytuacji, w której nie zachodziły okoliczności określone w art. 10 § 2 K.p.a. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 30 czerwca 20167 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] maja 2017 r., w efekcie czego Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. o sygn. II SA/Wa 1098/17 uchylił orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu w części dotyczącej ustalenia zdolności skarżącego do służby. Zaznaczył, że obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza ze służby z powodu trwałej niezdolności do jej pełnienia może mieć miejsce wyłącznie na podstawie ostatecznego w administracyjnym toku instancji i prawnie skutecznego orzeczenia o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby wydanego przez właściwą komisję lekarską, a w niniejszej sprawie zaskarżony rozkaz personalny wydany został już po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uchylającego orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, utrzymując w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu uznające skarżącego za trwale niezdolnego do służby. Podkreślił, że organ wydając zaskarżony rozkaz naruszył art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, poprzez zastosowanie tego przepisu bez uwzględnienia regulacji zawartej w art. 152 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia przez sąd skargi na akt nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Skarżący podniósł, że prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2018 r., organ nie ustalił prawidłowo rzeczywistego stanu faktycznego rozstrzygniętej sprawy oraz nie dał skarżącemu możliwości zapoznania się ze stanowiskiem organu czy i w jaki sposób wyrok wpływa na sytuację prawną skarżącego; na możliwość zastosowania jako podstawy prawnej wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przepisu art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW; w jakim zakresie od dnia wydania wyroku zastosowanie ma w sprawie art. 152 § 1 P.p.s.a., a także jakie skutki prawne wynikają z zastosowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1189/18 Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/17 uchylającego orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu w przedmiocie zdolności skarżącego do służby. Postanowieniem z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt I OZ 990/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 172/21 umorzył postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej J. M. oraz oddalił skargę kasacyjną Centralnej Komisji Lekarskiej AW. Sąd postanowieniem z 16 maja 2024 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozkazu personalnego w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 z późn. zm.), zgodnie z którym, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji. Jest to przepis sformułowany w sposób kategoryczny i nie pozostawia organowi żadnej innej możliwości wyboru w przypadku ziszczenia się normy prawnej w nim zawartej. Inaczej mówiąc, wystąpienie wyżej opisanej okoliczności stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zatem wejście do obrotu prawnego ostatecznego orzeczenia właściwej komisji lekarskiej stwierdzającego trwałą niezdolność funkcjonariusza do służby powoduje następczo obowiązek wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby. Rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w AW na wskazanej podstawie prawnej ma charakter związany. Nie może samoistnie funkcjonować w obrocie prawnym bez ostatecznego orzeczenia o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby. W niniejszej sprawie Centralna Komisja Lekarska AW orzeczeniem z dnia [...] maja 2017 r. utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej AW z dnia [...] marca 2017 r. uznające J. M. za trwale niezdolnego do służby – kat. ,,D’’. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/17 uchylający orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej AW w przedmiocie zdolności skarżącego do służby, na skutek oddalenia skargi kasacyjnej organu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 172/21, uzyskał przymiot prawomocności. Zatem z obrotu prawnego zostało wyeliminowane ostateczne orzeczenie Komisji Lekarskiej AW i tym samym usunięta została podstawa do wydania decyzji zależnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w AW. W zaistniałej sytuacji przepisy Rozdziału 12 K.p.a. przyznają stronie prawo do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną – tutaj zaskarżonego rozkazu personalnego. W świetle bowiem art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). NSA w wyroku z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 935/10 (publik. LEX nr 1081961), wskazał, iż aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (podobnie wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2236/11, publik. LEX nr 1299452). Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II GSK 156/06 (publik. LEX nr 276701), związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8, można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub jedno orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja jest zależna od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Językowy sens sformułowania "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz lub jakiś stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy lub innym stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. W literaturze przedmiotu dominuje pogląd (B. Adamiak (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 452, 453) i T. Woś (T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo..., 2005, s. 453), że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję (postanowienie), jeżeli stwierdzi jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zajmuje T. Kiełkowski (Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008/4, s. 59 i n.), według którego termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego. Możliwe jest również rozumienie tego pojęcia w sposób bardziej zobiektywizowany, "nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji" (T. Kiełkowski, Naruszenie..., s. 61). Autor uważa, że za przyjęciem, iż każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego może być przesłanką uchylenia decyzji przez sąd, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyspieszy i uprości osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (T. Kiełkowski, Naruszenie..., s. 62). Zbliżone stanowisko zajmuje J.P. Tarno (Prawo..., 2008, s. 360–361). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 3191/19 (publik. CBOIS), że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wobec stwierdzenia przez Sąd zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. zaskarżony rozkaz personalny należało uchylić. Rozpoznając sprawę ponownie organ AW będzie obowiązany mieć na uwadze, że konsekwencjami wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa nie powinna być obarczana strona postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.