I OSK 3191/19

Dnia 25 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 91/18 w sprawie ze skargi R. S. i B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 91/18 w ten sposób, że w miejsce oznaczenia organu jako "Ministra Inwestycji i Rozwoju" wpisuje "Ministra Infrastruktury i Budownictwa", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2019 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. i B.S. (Skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Minister) z [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 13.000 (trzynaście tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, podczas gdy nie wszystkie podstawy wznowienia związane są z naruszeniem prawa, a w konsekwencji stwierdzenie zaistnienia niektórych z nich, w tym w szczególności przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie daje podstawy do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na jego decyzję względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w jego ocenie tylko niektóre podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określone w art. 145 § 1 k.p.a. można utożsamiać z pojęciem naruszenia prawa, i tak spośród przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. wyłącznie część jest miarodajna dla sądu administracyjnego w trakcie uchylania decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ przytoczył stanowisko J. Zimmermanna zgodnie z którym "do przesłanek tych zalicza się przesłanki zawarte w pkt 1-4 oraz 6 art. 145 § 1 Kpa. A contrario do przesłanek uniemożliwiających uchylenie przez sąd administracyjny decyzji na podstawie komentowanego przepisu zaliczyć należy więc przesłanki zawarte w pkt 5 oraz 7-8 art. 145 § 1 Kpa" (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 dnia stycznia1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000, Nr 1, poz. 16; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt / FSK 306/05, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r" sygn. akt I FSK 518/05, Legalis). W ocenie Ministra przedłożenie nowego dowodu, tj. kontroperatu dopiero na etapie wniesienia skargi, który istniał w dniu wydania decyzji, ale nie był przedmiotem oceny organu stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz nie może być podstawą uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.. Takie stanowisko akceptuje również część doktryny, m.in. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 392, którzy kładąc nacisk na wykładnię gramatyczną przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa wskazali, że unormowanie to określające jedną z podstaw orzeczenia sądu administracyjnego, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej. Minister wskazał, że zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. posłużył się sformułowaniem "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego", co oznacza, że przepisie w tym celowo zakreślono podstawy do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko do niektórych podstaw wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku przepis ten powinien mieć brzmienie wprost odwołujące się do podstaw wznowienia postępowania bez dodatkowego zastrzeżenia, że chodzi o naruszenie prawa. A po drugie z treści ww. przepisu można wywnioskować, że źródłem podstawy wznowieniowej jest właśnie naruszenie prawa. To naruszenie prawa ma warunkować jej istnienie (naruszenie prawa "dające" podstawę) a nie odwrotnie, tj. że zaistnienie podstawy wznowieniowej ma powodować obiektywną niezgodność decyzji z prawem. Minister wyjaśnił, że w sprawie poza dyskusją pozostaje fakt, że dowód z kontroperatu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jednak nie nastąpiła ona z powodu naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w żaden sposób jakiego naruszenia prawa dopuścił się organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę, które jednocześnie stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie kasatora do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. nie wystarczy samo ustalenie, że zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ale konieczne jest wykazanie, że zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powstała na skutek naruszenia prawa przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3284/17). Minister zwrócił również uwagę, że umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżona decyzja jest poddawana przez Sąd kontroli pod kątem zgodności z prawem materialnym i procesowym według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie. Organy obu instancji orzekły o ustaleniu na rzecz Skarżących odszkodowania w wysokości 1.938.359,00 złotych za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Skarżący nie zgodzili się z kwotą odszkodowania ustaloną przez organy, zaskarżyli decyzję Ministra do Sądu administracyjnego dołączając do skargi sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy, wykazujący wyższą kwotę. Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec przedłożenia przez Skarżących kontroperatu zaistniała przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Na etapie postępowania kasacyjnego istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy każda przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. jest tożsama z naruszeniem prawa. Innymi słowy czy w sytuacji, w której nowa okoliczność faktyczna ujawniona została już po wydaniu decyzji z przyczyn, za które organ nie ponosi odpowiedzialności można mu przypisać naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje, że w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska są rozbieżne. Zostały one omówione obszernie w wyroku z 7 grudnia 2021 r. II OSK 566/21. Podzielając w pełni to stanowisko skład orzekający uznaje za zasadne przywołane motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2021 r. Jak wskazano w cytowanym wyroku, zgodnie z pierwszym poglądem, sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania. Stanowisko to obecne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (oprócz wyroku zacytowanego przez Ministra m.in. wyroki NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1714/16; 17 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 227/10; 25 października 2011, sygn. akt II GSK 453/10; dostępne w CBOIS) oraz w przywołanej przez organ literaturze. Zwolennicy odmiennego poglądu wskazują, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11; z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 963/13; z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2874/18; z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3632/18; dostępne w CBOIS). W uzasadnieniu tego poglądu wskazuje się, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Jeżeli zatem w dacie wydania decyzji istnieje dowód, który nie jest znany organowi, to decyzja wydana z jego pominięciem zapada z naruszeniem przepisów postępowania, choć nie zawsze winę za pominięcie tego dowodu można przypisać organowi. W doktrynie stanowisko takie prezentują autorzy komentarzy do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przywołane przez Sąd pierwszej instancji wcześniejsze wydanie T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2016, art. 145 (pkt 16); M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 699) oraz inni autorzy poruszający rozpatrywane zagadnienie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 834; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 7 grudnia 2021 r., rozbieżność wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest konsekwencją odmiennego rozumienia użytego w nim pojęcia "naruszenia prawa". Jeżeli pojęcie to będziemy rozumieć w kategoriach subiektywnych i kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można postawić zarzut działania sprzecznego z obowiązującymi go przepisami, to niektóre podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego należy wykluczyć z katalogu przesłanek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Jeżeli natomiast, podobnie jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, pojęciu temu przypiszemy znaczenie zobiektywizowane, nawiązujące do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu), to każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (przywołany przez Sąd pierwszej instancji : T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i n.). Uznać zatem należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. W punkcie 1 wyroku orzeczono o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zaistniałej w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji. W komparycji wyroku wskazano, że Sąd rozpoznawał skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja wydana została przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Dopiero na etapie rozpoznawania skargi, na skutek zmiany właściwości organów administracji, organ drugiej instancji określony został jako Minister Inwestycji i Rozwoju, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił w punkcie 2 wyroku orzekając o kosztach postępowania. Oznacza to, że na skutek oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji zaskarżonego wyroku podano niewłaściwe określenie organu. W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dodatkowo zgodnie z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Uznając, że w wyroku sądu pierwszej instancji zaistniał oczywisty błąd pisarski Naczelny Sąd Administracyjny sprostował go z urzędu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).