II GSK 963/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 177/12 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Po rozpoznaniu skargi E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 177/12), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), która utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o przyznaniu E. S. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że E. S. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2010 r. do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 18,40 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ - w oparciu o pomiary dokonane przy użyciu narządzi informatycznych (ortofotomapa oraz dane LPIS/GIS) oraz wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu [...] lipca 2011 r. - ustalił, że doszło do zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do ONW (na działkach oznaczonych jako A, P i Z) o 0,12 ha. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał wnioskodawcy płatność ONW na 2010 r. do powierzchni stwierdzonej w toku postępowania, zaś Dyrektor OR ARiMR po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie rozpoznanej przez Dyrektora OR ARiMR doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Powołując się na sporządzony przez organy ARiMR "Raport z czynności kontrolnych" z dnia [...] maja 2012 r. (dotyczący kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zadeklarowana przez skarżącego we wniosku na 2010 r. powierzchnia działki A (2,68 ha) oraz działki P (0,34 ha) jest zgodna z powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli w maju 2012 r., natomiast w przypadku działki Z powierzchnia zadeklarowana (0,55 ha) nieznacznie odbiegała od powierzchni stwierdzonej podczas kontroli (0,51 ha). Zdaniem Sądu, dowód z "Raportu z czynności kontrolnych" z dnia [...] maja 2012 r. podważa prawidłowość dokonanych w tej sprawie ustaleń stanu faktycznego. Wprawdzie dowód ten nie istniał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jednak istniała wówczas okoliczność w postaci faktycznej powierzchni działek. Z uwagi na to Sąd uznał, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy i sama w sobie może stanowić przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a."). Natomiast zaistnienie takiej przesłanki dawało podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd nakazał przy tym, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy odniosły się do wyników kontroli przeprowadzonej [...] maja 2012 r. w gospodarstwie skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji powinny też zbadać wartość ewentualnych uszczupleń. Powołując się na treść art. 6 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1782/2003") oraz art. 23 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 73/2009"), Sąd stwierdził bowiem, że państwa członkowskie mogą postanowić o niestosowaniu zmniejszenia lub wykluczenia płatności w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego wynoszącego 100 euro lub mniej na rolnika w roku kalendarzowym. Sąd stwierdził, że polski ustawodawca skorzystał z tego uprawnienia w art. 28b ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), określając że zmniejszeń lub wykluczeń płatności nie stosuje się, jeżeli zmniejszenie lub wykluczenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z dnia 21 grudnia 2006 r., s. 52 ze zm.). Z tego względu Sąd nakazał organom administracji, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zbadały, czy zaistniałe w niniejszej sprawie zmniejszenie (związane z zawyżeniem deklarowanej powierzchni o 0,04 ha) przekracza równowartość kwoty 100 euro. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor OR ARiMR. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej w sprawie i uchyleniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności, które nie były znane organowi wydającemu zaskarżoną decyzję, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest tożsama z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania i gdyby Sąd właściwie zastosował wymienione przepisy zapaść powinno odmienne rozstrzygnięcie, gdyż Sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) z zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1) brak wskazania podstawy materialnoprawnej i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji sposobu wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie i opartej na tym oceny przydatności dowodu z "Raportu z czynności kontrolnych" z dnia [...] maja 2012 r. i wynikającej z niego okoliczności w postaci stwierdzonej w nim powierzchni działek A, P i Z dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ po uchyleniu decyzji przez Sąd pierwszej instancji, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia, 2) dokonanie niewłaściwej oceny dowodów i pominięcie w przedstawionym stanie sprawy istotnych dla jej wyniku okoliczności, że przedmiotowy "Raport z czynności kontrolnych" z dnia [...] maja 2012 r., który stwierdzał powierzchnię działek A, P i Z według stanu na gruncie w dniu kontroli tj. [...] maja 2012 r., dotyczył weryfikacji wniosku skarżącego i prawa do płatności za rok gospodarczy 2011 w ramach programu rolnośrodowiskowego, w sytuacji gdy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wniosku i prawa skarżącego do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2010 r., co doprowadziło do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym oraz powoduje, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny i uwzględnił wskazane fakty zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w sprawie, 3) dokonanie samodzielnych i niezgodnych z rzeczywistym stanem ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że "Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] maja 2012 r. kontrola na miejscu oraz kontrola administracyjna, wykazała zawyżenie powierzchni gruntów rolnych, zgłoszonych do płatności ONW o 0,04 ha" oraz zawarcie zbędnych i nieadekwatnych wskazań co do dalszego postępowania, tj. zobowiązanie do zbadania czy wartość kwotowa zaistniałego zmniejszenia przekracza równowartość 100 euro i zobowiązanie do procedowania w tym zakresie z uwagi na powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy art. 28b ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego zw. z art. 6 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 oraz obowiązującego w 2010 r. art. 23 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, w sytuacji gdy okoliczność ta nie jest istotna dla sprawy, gdyż wymienione w uzasadnieniu wyroku przepisy prawa materialnego nie mają w sprawie zastosowania, 4) brak oceny prawnej stanowisk stron postępowania sądowego w zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1122/2009") w zakresie poprawności określenia tolerancji pomiaru działki Z, które jako okoliczności wynikające z akt sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny winny były zostać ocenione i przedstawione wraz z oceną prawną w uzasadnieniu wyroku, zaś milczenie w tej kwestii uzasadnienia wyroku wyłącza nie tylko jakąkolwiek polemikę w ramach skargi kasacyjnej, ale i kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia; II. naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28b ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego w zw. z art. 6 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, a także art. 23 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 poprzez uznanie, że przepisy te będą miały zastosowanie w sprawie w przypadku zmniejszenia płatności z powodu zawyżenia powierzchni gruntów rolnych zgłoszonych do płatności ONW, a wyrażające się w nakazie organowi zbadania, czy wartość kwotowa zaistniałego zmniejszenia przekracza równowartość 100 euro, w sytuacji gdy przepisy powyższe nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że wskazana przez Sąd pierwszej instancji przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - jako niezwiązana z naruszeniem prawa - nie mogła stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ponadto Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, dlaczego stan istniejący na gruncie w maju 2012 r., badany w ramach innego postępowania za rok gospodarczy 2011, uznał za miarodajny dla sprawy o płatność ONW za 2010 r., zwłaszcza że działka Z była przedmiotem kontroli na miejscu w lipcu 2011 r. w ramach toczącego się postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu administracji, Sąd dokonał również błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom Sądu, art. 28b ust. 1 ustawy odnosi się do możliwości odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń wynikających ze stwierdzonej niezgodności w rozumieniu wynikającym z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 (tj. w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, czyli stwierdzenia niezgodności), zaś w pojęciu tym nie mieszczą się nieprawidłowości w zakresie zadeklarowania do płatności powierzchni gruntów większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym E. S. stwierdził w szczególności, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, w tym prawidłowo uzasadniony. Zdaniem skarżącego, organy administracji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś Sąd trafnie uznał za wiarygodne ustalanie powierzchni działek rolnych wskazane w protokole kontroli z 2012 r. Natomiast pomiary dokonane w lipcu 2011 r. nie były - w ocenie strony - wiarygodne. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a., a także art. 28b ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, art. 6 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 oraz art. 23 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) błędnym uznaniu, że ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności, które nie były znane organowi wydającemu zaskarżoną decyzję jest tożsame z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania - i w konsekwencji uwzględnieniu skargi zamiast jej oddalenia, 2) braku wskazania podstawy materialnoprawnej i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji sposobu wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie oraz opartej na tym oceny przydatności dowodu z "Raportu z czynności kontrolnych" z dnia [...] maja 2012 r., 3) przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym wskutek dokonania przez Sąd niewłaściwej oceny dowodów i pominięcia w przedstawionym stanie sprawy istotnych dla jej wyniku okoliczności, 4) dokonaniu przez Sąd samodzielnych i niezgodnych z rzeczywistym stanem ustaleń faktycznych oraz zawarcie zbędnych i nieadekwatnych wskazań co do dalszego postępowania, 5) braku oceny wskazanego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, 6) nakazaniu organowi zbadania, czy wartość kwotowa zaistniałego zmniejszenia przekracza równowartość 100 euro, w sytuacji gdy wskazane przez Sąd w tym zakresie przepisy prawa materialnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie ze względu na wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiający kontrolę instancyjną stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast zarzuty wskazujące na inne naruszenia prawa, których miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji, są albo nietrafne, albo ich ocena na obecnym etapie postępowania sądowego byłaby przedwczesna i mogłaby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i w efekcie niewłaściwie zastosował ten przepis w niniejszej sprawie. Kasator zauważył, że w literaturze i orzecznictwie istnieje rozbieżność co do tego, czy w toku kontroli sądowej mogą być brane pod uwagę wszystkie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określone w przepisach k.p.a., czy też tylko niektóre z nich. Podzielił przy tym pogląd (który określił jako dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), że wobec użycia w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. zwrotu "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania" niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a.) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a.), przy czym tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela wskazanego wyżej stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, natomiast przychyla się do argumentacji zaprezentowanej odnośnie do wspomnianego zagadnienia w wyrokach NSA: z dnia 5 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 815/11 oraz z dnia 18 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 923/11 (niepubl.). W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazano, że stanowisko takie jak przedstawione przez autora aktualnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest obecne w literaturze (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1/16; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 392), jednakże nie może być uważane ani za "ugruntowane", ani "dominujące". Przeciwne stanowisko prezentuje bowiem większość komentatorów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529), jak też inni autorzy wypowiadający się w odniesieniu do omawianego zagadnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również należy dostrzec tę wyraźną linię orzeczniczą, która przyjmuje, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. W podjętym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. I OPS 4/05 (publ. ONSAiWSA 2006/2/39) została podkreślona błędność założenia upatrującego w naruszeniu prawa jedynie prostej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Naruszenie prawa - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w powyższym orzeczeniu - może być bowiem odnoszone tak do sytuacji, gdy decyzja administracyjna zostaje wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w ocenie sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą, jak i do przypadków, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) lub gdy kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W powyższych sytuacjach nie można postawić organowi administracji uzasadnionego zarzutu naruszenia w toku wydawania decyzji przepisów prawa, niemniej nie oznacza to, że w rozpoznanych przez ten organ sprawach nie doszło do naruszenia prawa. Przyjęte w powyższym wyroku rozumienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w innych orzeczeniach tego Sądu (por. wyrok z dnia 9 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 807/11; wyrok z dnia 8 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1110/08; wyrok z dnia 28 listopada 2007 r. o sygn. akt I OSK 1640/06; wyrok z dnia 14 listopada 2006 r. o sygn. akt II OSK 1321/05). Konkludując, co do zasady dopuszczalne jest zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w sytuacji uznania przez sąd administracyjny rozpoznający skargę, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zasadność zastosowania w danej sprawie wspomnianych przepisów, jak i każdej innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądowego - musi zostać należycie uzasadniona przez sąd administracyjny, stosownie do wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. warunków uznania go za prawidłowe, a przez to dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji powinien był w pierwszej kolejności wskazać: 1) wskazać jaką podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć wskazały organy administracji, 2) dokonać wykładni tych przepisów oraz 3) wskazać jakie ustalenia powinny zostać poczynione, by takie przepisy mogły zostać zastosowane. Dopiero następnie Sąd powinien ocenić, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji w tej sprawie były wystarczające i wyczerpujące oraz czy zostały prawidłowo ocenione przez organy, a przez to czy ustalenia te dawały podstawę do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie zastosował wspomnianego wyżej sposobu konstruowania uzasadnienia wyroku i prawdopodobnie z tego powodu stanowisko tam prezentowane jest niejasne. Kwestionując w istocie dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne odnośnie do powierzchni niektórych działek zgłoszonych przez skarżącego do płatności ONW na 2010 r., Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie przepisy prawa materialnego determinowały kierunek ustaleń faktycznych w sprawie. Brak wyraźnego wskazania, na tle jakich przepisów prawa materialnego Sąd prowadził rozważania skutkuje również tym, że nie można zweryfikować stanowiska WSA, że organy administracji powinny w ponownym postępowaniu zastosować przepisy przewidujące niestosowanie zmniejszenia lub wykluczenia płatności. Niejasne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przedstawionego dopiero na etapie postępowania sądowego dowodu w postaci "Raportu z czynności kontrolnych" z dnia [...] maja 2012 r. WSA uznał, że dokument ten wskazuje na okoliczność w postaci faktycznej powierzchni działek, która istniała w dacie wydania decyzji i świadczy o spełnieniu hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., to znaczy wystąpieniu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, Sąd pierwszej instancji zdaje się upatrywać w nieprawidłowym - jego zdaniem - określeniu przez organy administracji powierzchni spornych działek. Sąd nie wyjaśnia jednak powodów takiej oceny, w szczególności w uzasadnieniu wyroku nie wskazuje, dlaczego uznaje za nieprawidłowe ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu 1 lipca 2011 r. Nielogiczne są również w tym zakresie wskazania co do dalszego postępowania, jakich Sąd pierwszej instancji udzielił Dyrektorowi OR ARiMR. Niewiadomo bowiem w jaki sposób organ ten miałby "odnieść się do wyników kontroli przeprowadzonej [...] maja 2012 r. w gospodarstwie Skarżącego", skoro Sąd stanowczo uznał, że powierzchnie działek stwierdzone podczas tej kontroli były powierzchniami rzeczywistymi, a nadto na ich podstawie wyliczył wielkość zawyżenia zadeklarowanych gruntów rolnych (zob. str. 3 i 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z uwagi na brak należytego (nadającego się do kontroli instancyjnej) uzasadnienia wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny kontroli działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie - zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, zaś sprawa będzie podlegać ponownemu rozpoznaniu przez WSA w Białymstoku. Stwierdzony deficyt uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprawił, że nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zagadnień objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Aby nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego, w pierwszej kolejności do kwestii tych winien odnieść się Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, wskaże jakie ustalenia faktyczne należało poczynić, a następnie oceni, czy organy administracji zgodnie z prawem przeprowadziły postępowanie dowodowe i czy przy tak poczynionych ustaleniach prawidłowo zastosowały właściwe w sprawie prawo materialne. Sąd odniesie się również do dowodu w postaci "Raportu z czynności kontrolnych" z dnia [...] maja 2012 r., oceniając, czy wskazuje on na zaistnienie w sprawie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), a jeśli tak - to wskaże argumenty świadczące o takim naruszeniu prawa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Na podstawie art. 207 § 1 p.p.s.a. Sąd postanowił w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora OR ARiMR, bowiem przemawiały za tym okoliczności sprawy. PG