I OSK 2947/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 552/14 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za urlop i za niewykorzystany przejazd oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 552/14, po rozpoznaniu skargi M. C., uchylił decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za urlop i za niewykorzystany przejazd. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r. Nr 12 poz. 68 ze zm.) w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 7 czerwca 2013 r. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 powyższej ustawy, przyznał M. C. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w ilości 9 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2011 r. w kwocie 2.081,52 zł brutto; w ilości 26 dni urlopu wypoczynkowego i 13 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2012 r. w kwocie 9.019,92 zł brutto i w ilości 13 dni urlopu wypoczynkowego i 7 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2013 r. w kwocie 4.625,60 zł brutto. Przyznano nadto stronie zryczałtowany ekwiwalent pieniężny ze niewykorzystany w 2013 r. przejazd w kwocie 83 zł brutto. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania M. C., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na mocy decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] strona zwolniona została ze służby z dniem 7 czerwca 2013 r. w związku z jej raportem o zwolnienie z uwagi na nabycie uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego, tj. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Mając to na względzie, na podstawie art. 98 ust. 1 powyższej ustawy przyznano jej ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w roku 2011 za 9 dni, w roku 2012 za 39 dni i w roku 2013 za 20 dni oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany przejazd w roku 2013. Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odwołująca została przeniesiona na niższe stanowisko służbowe z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia zasadniczego. Komendant Miejski ustalił dla strony dodatek służbowy na stanowisku starszego specjalisty w wysokości 900 zł. Ustalenie kwoty dodatku służbowego nastąpiło stosownie do zajmowanego stanowiska. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), strażakowi przyznaje się ustalony kwotowo dodatek służbowy w wysokości do 50% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Dodatek ten uwarunkowany jest m.in. dyspozycyjnością związaną z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialnością za podejmowane decyzje służbowe. Warunki te nie zostały spełnione podczas nieobecności strony w służbie spowodowanej nieprzerwanym korzystaniem ze zwolnień lekarskich od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia zwolnienia ze służby. Przyczyną nieprzyznania M. C. dodatku motywacyjnego określonego w § 6 wyżej wskazanego rozporządzenia jest jej długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła M. C., zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 - 3 i art. 105 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 7, art. 8, art. 76 i art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając decyzje organu I i II instancji w pierwszej kolejności nie zgodził się z poglądem skarżącej co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na brak właściwości organu do jej wydania. Sąd wskazał, że regulacje prawne w zakresie mianowania na stanowisko służbowe, czy prawa do uposażenia wymagające wydania decyzji administracyjnej sugerują właściwość sądów administracyjnych. Stosunki służbowe funkcjonariuszy, a w tym również funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej mają bowiem charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że istotnym dla stwierdzenia legalności zaskarżonych decyzji był fakt prawomocnego uchylenia wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 561/13 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny stanowi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1 k.p.a., a nie tylko tych, które wiążą się z naruszeniem prawa. Uznaje się, że pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 czy art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Jak stanowi art. 105 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w razie urlopu lub zwolnienia od zajęć służbowych strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Aby dokonać prawidłowego obliczenia należności z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop organ musi posiadać wiedzę na temat wysokości przyznanego strażakowi uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. W sytuacji, gdy ze względu na niezgodność z prawem usunięta została z obrotu prawnego decyzja nr [...], w której ustalono skarżącej uposażenie zasadnicze wraz ze stałymi dodatkami, istnieje przyczyna nakazująca wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem było ustalenie ekwiwalentu pieniężnego obliczanego na podstawie uposażenia zasadniczego. W konsekwencji wystąpiła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., podczas gdy brak jest podstaw do jego zastosowania; z ostrożności procesowej: 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, podczas gdy podstawy wysokości równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu nie stanowi uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku, tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji w zakresie przyznania skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w 2013 r. przejazd. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi skarżącej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, z ostrożności procesowej – zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie każda z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. wiąże się z naruszeniem prawa. By możliwe było prawidłowe podjęcie przez sąd administracyjny decyzji o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia niezbędne jest dokonanie uprzedniego podziału powyższych przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a.) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a.). Tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4728/97 skarżący kasacyjnie wskazał, że jeżeli w chwili orzekania przez sąd jasne jest, iż zaskarżona decyzja będzie musiała być uchylona w drodze wznowienia postępowania administracyjnego - podstawą wznowienia nie jest naruszenie prawa, lecz okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji, np. wymienione w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to w takim wypadku sąd zobowiązany jest oddalić skargę. Skoro sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji administracyjnych jedynie pod względem ich zgodności z prawem, to powinien brać pod uwagę stan istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Nie sposób bowiem zarzucić organowi naruszenia prawa, skoro w czasie wydawania decyzji okoliczności uzasadniające jej wzruszenie nie istniały. Prawidłowo zatem organ wydał decyzję w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję nr [...], w której skarżącej ustalono uposażenie zasadnicze wraz ze stałymi dodatkami. Dyspozycja z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wprost wskazuje, że uchylenie decyzji administracyjnej może nastąpić w wypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia. W sprawie niniejszej nie miało miejsca naruszenie prawa, a zatem Sąd I instancji błędnie przyjął, iż podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", a zatem wyłącznie w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. W niniejszej sprawie poprzez zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. skarga kasacyjna stara się podważyć ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odnośnie możliwości zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z bezspornych ustaleń sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13 uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w Sosnowcu z dnia [...] lutego 2013 r., którą m.in. organ określił uposażenie oraz dodatki do uposażenia należne M. C. Wspomnianym wyrokiem uchylona została też decyzja Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. W dacie wydania zaskarżonego wyroku, wyrok w sprawie IV SA/Gl 561/13 był prawomocny. Nie jest kwestionowane, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie (ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za urlop i za niewykorzystany przejazd) pozostaje w ścisłym związku z treścią uchylonej decyzji o ustaleniu uposażenia M. C. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) strażak zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 oraz ust. 3 pkt 3-5 otrzymuje: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe; 3) zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 63. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., albowiem uchylenie decyzji ustalającej uposażenie M. C. jako podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) nie stanowi zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela wskazanego wyżej stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, natomiast przychyla się do argumentacji zaprezentowanej odnośnie do wspomnianego zagadnienia w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11 oraz z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 923/11 (niepubl.). W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazano, że stanowisko takie jak przedstawione przez autora aktualnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest obecne w literaturze (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000/1/16; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 392), jednakże nie może być uważane za ugruntowane, czy dominujące. Przeciwne stanowisko prezentuje bowiem większość komentatorów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529), jak też inni autorzy wypowiadający się w odniesieniu do omawianego zagadnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również należy dostrzec tę wyraźną linię orzeczniczą, która przyjmuje, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. W podjętym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. I OPS 4/05 (publ. ONSAiWSA 2006/2/39) została podkreślona błędność założenia upatrującego w naruszeniu prawa jedynie prostej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Naruszenie prawa - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w powyższym orzeczeniu - może być bowiem odnoszone tak do sytuacji, gdy decyzja administracyjna zostaje wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w ocenie sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą, jak i do przypadków, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) lub gdy kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Przyjęte w powyższym wyroku rozumienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w innych orzeczeniach tego Sądu (por. wyrok z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11; wyrok z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1110/08; wyrok z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1640/06; wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05). Konkludując, co do zasady w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną dopuszczalne jest zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w sytuacji uznania przez Sąd administracyjny I instancji, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tych powodów skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.