II OSK 2780/18

Dnia 24 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 312/18 w przedmiocie sprzeciwu M. M. i Z. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 312/18, oddalił sprzeciw M. M. i Z. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. o nałożeniu na skarżących obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym wykonanie szczegółowo w decyzji określonych robót budowlanych w stanowiącym ich własność budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym w zwartej zabudowie przy ul. [...] w K. Roboty budowlane, jak wynika z decyzji, miały być przeprowadzone w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1994 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego należącego do skarżących, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i usunięcia stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak wskazał organ pierwszej instancji, chodziło przede wszystkim o wyeliminowanie zagrożenia wynikającego z tego, że budynek skarżących, wyższy od budynków sąsiednich przy ul. [...] i [...], przesłaniał kominy znajdujące się w tych budynkach, powodując nieprawidłowe ich funkcjonowanie, oraz o dostosowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w następstwie odwołania skarżących, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, "dokumenty złożone przez M. i Z. M. są niekompletne i nie dają pełnej wiedzy na temat istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. a tym bardziej nie wskazują w sposób konkretny, jakie roboty należy wykonać aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem i które wyeliminowałyby stan zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia". Organ uznał, że skarżący, jakkolwiek wykonali obowiązek nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. i przedłożyli ekspertyzę techniczną oraz inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, to jednak dokumenty te nie zostały w żaden sposób ocenione przez organ pierwszej instancji. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sytuacji, gdy sam Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał za skarżącymi, że złożona dokumentacja jest niekompletna oraz stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji, to przedwczesne było stanowisko organu pierwszej instancji nakazujące wykonanie takich, a nie innych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu winien rozważyć konieczność uzupełnienia zarówno ekspertyzy technicznej m.in. o doprecyzowanie zaleceń, które wskażą, jakie roboty budowlane i czynności należy wykonać, aby doprowadzić budynek przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, jak również inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz powinien uwzględnić dodatkowy materiał dowodowy przedłożony przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnieśli sprzeciw, w którym zażądali zbadania, czy "norma kominowa PN-B-10425/1989", powołana w § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest zgodna z Konstytucją RP, w szczególności z jej art. 30 i art. 32. Uzasadniając sprzeciw podnieśli, że wskazana norma, której zastosowanie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji, jest "normą przestarzałą, mało precyzyjną i nieodpowiednią w dzisiejszym czasie" oraz że narusza porządek prawny. Ten ostatni zarzut uzasadniono tym, że plan miejscowy obowiązujący na terenie, na którym znajduje się budynek skarżących, dopuszcza zabudowę o wysokości do 12 m. Tymczasem w ocenie skarżących "norma kominowa", która mimo że przewiduje możliwość nadbudowy kominów w sąsiednim budynku, to "bez zgody właściciela na nadbudowę tych kominów nie może zostać spełniona, a zatem ogranicza możliwość budowy budynku zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego". Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw uznał, że zaskarżona decyzja, w zakresie podlegającym jego kognicji, nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uzupełnienia ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., oraz przeanalizowania w oparciu o rzetelnie, konkretne i wiarygodne opracowania techniczne konieczności analizy robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia budynku skarżących do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że podnoszone w skardze okoliczności odnoszące się do niezgodności określonych przepisów z Konstytucją RP nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta nie odnosi się do tych przepisów. Jej treść oparta jest na art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd zaznaczył, że "ocena kwestii zgodności z Konstytucją RP określonych norm kominowych nie należy do kompetencji organów i sądu administracyjnego, które związane są treścią obowiązujących przepisów". Stwierdził, że ich ewentualne "wzruszenie czy zmiana należy do innych właściwych organów czy to ustawodawczych czy sądu konstytucyjnego". W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP. Stwierdzili, że Sąd pierwszej instancji nie skorzystał z uprawnienia przyznanego w art. 193 Konstytucji RP i nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności "normy kominowej" z ustawą zasadniczą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło "spowodować uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przede wszystkim przez wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP, przy czym w istocie chodzi o to, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił Trybunału Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zbadania, czy "norma kominowa PN-B-10425/1989", powołana w § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest zgodna z Konstytucją RP, w szczególności z jej art. 30 i art. 32. Tak ujęta podstawa kasacyjna jest niezasadna, gdyż brak jest podstaw do tego, aby przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące Polskiej Normy. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP pytanie prawne może dotyczyć zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Prawodawca przedmiotem kontroli przewidzianej w art. 193 Konstytucji RP uczynił zatem akt normatywny, czyli "akt wyrażający generalne i abstrakcyjne wzorce postępowania (...), bez względu na to, w jakiej formie prawnej i przez jaki podmiot został wydany. Jedynym warunkiem uczynienia określonego aktu przedmiotem kontroli jest jego normatywność". Cechę normatywności można przypisać aktom prawnym, których treść wyraża samodzielne normy prawne lub stanowi budulec normy prawnej [tak: A. Mączyński, J. Podkowik (w:) Konstytucja RP. Tom II. Komentarz Art. 87 – 243, (red.) M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1261 – 1262]. Innymi słowy, aktem normatywnym jest akt, który zawiera powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Przepisy te muszą składać się "na szeroko rozumianą podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy" [A. Mączyński, J. Podkowik (w:) Konstytucja RP. Tom II. Komentarz Art. 87 – 243 ..., s. 1259 – 1260]. Polskie Normy takich przepisów nie zawierają. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1483), norma jest podstawowym dokumentem normalizacyjnym, niebędącym aktem prawnym. W ustawie tej prawodawca przesądził, że stosowanie Polskich Norm, a więc norm krajowych, zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną, oznaczonych symbolem PN (art. 5 ust. 1), jest dobrowolne (art. 5 ust. 3) oraz że Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim (art. 5 ust. 4). Takie rozwiązanie prawne dotyczące powoływania Polskich Norm zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), np. § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2, w których powołano się na regulacje zawarte w Polskiej Normie PN-B-10425/1989 wymienionej w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia (lp. 23 i lp. 24). Powołanie Polskiej Normy w warunkach technicznych nie oznacza jednakże, że norma ta staje się przepisem prawa. Przepisem prawa jest nadal przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakazuje ją stosować. Oznacza to, że to przepis rozporządzenia mógł być przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Tymczasem skarżący nie wystąpili z takim wnioskiem do Sądu pierwszej instancji. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajduje się wykaz powołanych w tym akcie norm (załącznik nr 1 do rozporządzenia). Jest to o tyle istotne, że ewentualna zmiana Polskiej Normy ujętej w wykazie nie oznacza zmiany normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu rozporządzenia, będącego podstawą prawną decyzji administracyjnej i "odsyłającego" do określonej normy budowlanej. Wskutek zmiany (rozumianej jako zatwierdzenie przez Polski Komitet Normalizacyjny nowej i wycofanie poprzednio obowiązującej – art. 11 pkt 3 ustawy o normalizacji) Polskiej Normy, właściwy minister może zmienić rozporządzenie dotyczące warunków technicznych w ten sposób, że w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia określi nową Polską Normą, mającą zastosowanie w przypadkach opisanych w § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 rozporządzenia. Dopóki tego nie uczyni za obowiązującą uznaje się Polską Normę PN-B-10425/1989. W ocenie NSA przesądza to o tym, że Polska Norma nie ma charakteru normatywnego w rozumieniu art. 193 Konstytucji RP nawet wówczas, gdy została – zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji – powołana w przepisie prawnym, gdyż taki charakter wciąż zachowuje ten przepis powołujący Polską Normę. W tym stanie sprawy NSA stwierdził, że skarga kasacyjna oparta jedynie na naruszeniu przepisu art. 193 Konstytucji RP poprzez nieprzedstawienie Trybunału Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zbadania zgodności z Konstytucją RP Polskiej Normy jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. W oparciu o art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.