I GSK 765/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 924/15 w sprawie ze skargi S. A.Spółka z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od S. A. Spółka z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 924/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...)z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia (...) września 2014 r. nr (...)o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...). oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: S.A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., będąca następcą prawnym H. A. Sp. z o.o. w B., wniosła skargę na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...)z dnia (...) września 2015 r. nr (...)utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) września 2014 r. nr (...) o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Zaskarżona decyzja wydana została na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia(...)lutego 2012 r., nr (...)przyznał, po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 560,18 zł (kwota sankcji łącznie) podmiotowi H.A. Spółka z o.o., płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 12132,75 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 16 maja 2011 r. do Agencji wpłynął wniosek o przyznanie: płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności rolnośrodowiskowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Po uwzględnieniu zmian wniosku, wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności ONW - Nizinna strefa I na powierzchni 94,95 ha. Dalej organ wskazał, że działka rolna AA - o powierzchni 2,20 ha na działce nr (...)w obrębie nr (...) K., została uwzględniona jedynie powierzchnia 0,15 ha, natomiast pozostała część tj. 2,05 ha została wykluczona z płatności oraz uwzględniona do naliczenia sankcji. Wskazano, że powierzchnia deklarowana do płatności ONW strefa Nizinna I wynosiła 94,95 ha natomiast powierzchnia stwierdzona wynosi 92,90 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.). Organ podkreślił, że początkowa kwota płatności ONW została naliczona od powierzchni stwierdzonej i wynosiła 12692,93 zł, jednak została zmniejszona ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica powierzchni wyniosła 2,2067 %. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3% ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W związku z powyższym należna kwota płatności ONW została pomniejszona o 560,18 zł. Spółka H. A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydanie decyzji przyznających płatności zgodnie z wnioskiem strony. W odwołaniu błędnie wskazano numer decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr (...)z (...)lutego 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego wykazała, iż decyzja jest błędna. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniona jest treścią art. 136 i art. 139 k.p.a. Organ ten wykazując wady postępowania organu pierwszej instancji uznał, że nie zaistniała sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia(...)września 2014 r. nr (...)wydaną między innymi na podstawie art. 104 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. wydaną dla S. A.sp. z o.o. w Ł. będącej następcą prawnym H. A. sp. z o.o. odmówił przyznania płatności ONW na rok 2011. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia (...) września 2015 r. nr (...)utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Spółki wskazał, że okazała się zasadna. Sąd ten przypomniał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...)przyznał, po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 560,18 zł (kwota sankcji łącznie) podmiotowi H. A. Spółka z o.o. płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 12132,75 zł. Następnie Sąd podkreślił, że Spółka H. A., której następcą prawnym jest skarżąca spółka, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydanie decyzji przyznających płatności zgodnie z wnioskiem strony. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr (...)z dnia (...) lutego 2012 r. Wskazując ponadto, że postępowanie odwoławcze, zakończone wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie, określając czy odnosi się ono do części rozstrzygnięcia, czy też do całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W opinii Sądu I instancji zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja stosownie do art. 15 i 16 k.p.a. staje się ostateczna zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest wskazanym w nim zakresem zaskarżenia decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawężone zostaje tym samym do oceny prawidłowości zapadłego orzeczenia w części, której dotyczyło odwołanie strony postępowania. Ponadto Sąd wskazał również, że o dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej jedynie częściowo decyzję organu pierwszej instancji stanowi wprost art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wniesiono tylko od tej części decyzji, która zmniejszała kwotę płatności, czyli od kwoty sankcji (zmniejszenia przyznanej płatności) o kwotę 560,18 zł. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy uchylając decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia (...) lutego 2012 w całości wykroczył poza zakres zaskarżenia określony przez stronę skarżącą w odwołaniu. Rolą organu odwoławczego, ponownie rozpoznającego sprawę, będzie merytoryczne odniesienie się do zarzutów odwołania z dnia 7 marca 2012 r. od decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia(...)lutego 2012 r. , a następnie wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia (...) stycznia 2016 r., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w (...)wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji publicznej naruszył ww. przepisy bowiem strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR B. z dnia(...)lutego 2012 r., nr (...)tylko w części, podczas gdy analiza treści odwołania z dnia 07 marca 2012 r. wskazuje, iż strona wniosła odwołanie od całej decyzji oraz ponadto ewentualnie naruszenie wskazanych przepisów prawa poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania, podczas gdy prawidłowa wykładania i zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w konsekwencji zatem błędne uznanie przez WSA w Gorzowie Wlkp., że w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie jej w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granicę orzekania określoną przez art. 135 p.p.s.a., albowiem w oparciu o art. 135 p.p.s.a. i przy zastosowaniu środków wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd administracyjny uprawniony był do zastosowania przewidzianych ustawą środków (uchylenie decyzji) w celu usunięcia naruszenia prawa tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, a nie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...), która jest decyzją ostateczną i prawomocną wobec, której nie rozpoczęto procedury kontroli sądowoadministracyjnej, 3. art. 13 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na uchyleniu przez WSA w Gorzowie Wlkp. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...)pomimo, że właściwym do uchylenia ww. decyzji jest ewentualnie WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej wskazane okazały się być usprawiedliwione. Ze względu na konstrukcję postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej kluczowe znaczenie w tej sprawie ma ocena zarzutu wskazanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, który to zarzut jest jednocześnie najdalej idący. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest jak najbardziej uzasadniony. Otóż analiza postanowień odwołania z dnia 7 marca 2012 r. od decyzji z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...) (w odwołaniu podano błędnie (...)) pozwala na zajecie stanowiska, że jest to odwołanie od decyzji w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2011 r., a zatem odwołanie to odnosi się do całości decyzji wydanej w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2011 r. Ponadto w odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydanie decyzji przyznającej płatność zgodnie z wnioskiem strony. Jednocześnie należy zauważyć, że wskazana wyżej decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną w ten sposób, że przyznała po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 560,18 zł płatność ONW na rok 2011 r. w łącznej wysokości 12132,75 zł. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odróżnić zakres zaskarżenia decyzji od zakresu wniosków (żądań) zawartych w odwołaniu. W tej sprawie zakres zaskarżenia obejmował całość decyzji z dnia (...)lutego 2012 r., natomiast zakres żądania ograniczał się do uchylenia tej decyzji jedynie w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydania decyzji przyznającej płatność zgodnie z wnioskiem strony. W konsekwencji zaskarżenia w całości decyzji z dnia (...) lutego 2012 r. organ odwoławczy zobligowany został do rozpoznania i rozstrzygnięcia po raz wtóry i w całości - sprawy zakończonej wskazaną decyzją pierwszoinstancyjną. W związku z powyższym zarzuty zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej okazały się być uzasadnione. W konsekwencji takiego stanu rzeczy organ odwoławczy miał wszelkie podstawy do wydania decyzji, w której dokonałby weryfikacji całości zaskarżonej decyzji z dnia (...) lutego.2012 r. W związku z powyższym zasadny okazał się również zarzut ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Otóż z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z art. 13 § 2 p.p.s.a. właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego ocenia się tylko z perspektywy siedziby organu administracyjnego, którego działalność została bezpośrednio zaskarżona do sądu. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten weźmie pod uwagę argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty postępowania składa się kwota 360 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.