IV SA/Wa 2571/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na pismo Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr - [...] w przedmiocie odmowy wydania okresowych kart prasowych uprawniających do wstępu na teren Sejmu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z 23 lipca 2018 r. K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Kancelarii Sejmu, wydane z upoważnienia Marszałka Sejmu, z dnia [...] czerwca 2018 r. informujące o odmowie wydania okresowych kart prasowych. W treści zaskarżonego pisma podano, że w kwietniu 2018 r. wpłynęły do Kancelarii Sejmu podpisane przez skarżącego wnioski o wydanie na jego rzecz oraz czterech innych osób okresowych krat prasowych. W zaskarżonym piśmie podano, że z dokumentów tych wynika, że jako redakcja została wskazana spółka z o.o. [...], a jako redaktor naczelny – skarżący, pełniący zgodnie z publicznie dostępnymi danymi funkcję prezesa zarządu tej spółki. Z treści tego pisma wynika, że stanowisko Kancelarii Sejmu i argumenty w tej sprawie przemawiające za odmową wydania okresowych kart prasowych były kilkukrotnie przedstawiane skarżącemu i Spółce, m. in. przy okazji korespondencji w sprawie wydania jednorazowych kart prasowych. W kwestionowanym piśmie wyjaśniono, że brak akceptacji dla złożonych wniosków wynika z faktu, że w ocenie Kancelarii Sejmu wymienieni nie są dziennikarzami w rozumieniu Prawa prasowego, a spółka, w imieniu której występuje skarżący i cztery inne osoby, nie jest redakcją w rozumieniu Prawa prasowego. W piśmie tym skarżący został również poinformowany, że 7 maja 2018 r. Marszałek Sejmu nie wydał żadnej decyzji dotyczącej tej sprawy. Tego dnia dyrektor Centrum Informacyjnego Sejmu, czyli osoba odpowiedzialna w Kancelarii Sejmu za akceptowanie wniosków o wydanie okresowych kart prasowych, wystosował do skarżącego i Spółki pismo z przypomnieniem znanych już wymienionym powodów, dla których akceptacja wniosków nie była możliwa. Traktowanie powyższego pisma dyrektora CIS z [...] maja 2018 r. jako decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest nieuprawnione, gdyż sprawy w tym przedmiocie nie są rozstrzygane w tym trybie. Poza tym zasady wstępu na teren Sejmu reguluje art. 61 ust. 4 Konstytucji, która pozwala na regulowanie wstępu na posiedzenia Sejmu i komisji sejmowych w regulaminie Sejmu. W odpowiedzi na skargę Marszałek Sejmu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5a, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny, rozpoznając niniejszą skargę, w pierwszej kolejności obowiązany jest więc zbadać, czy zaskarżone pismo podlega kontroli tego sądu. Na wstępie wymaga więc rozważenia czy kwestionowane pismo ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane przepisy zawierają szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle treści art. 3 § 2a powołanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, na mocy art. 3 § 3 powołanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Krótkiego wyjaśnienia wymaga przy tym, że akt (czynność), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że został podjęty w indywidualnej sprawie i skierowany do oznaczonego podmiotu oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Aby akt lub czynność organu administracji podlegały kognicji sądów administracyjnych muszą mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz muszą dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przedmiotem rozpoznawanej skargi skarżący uczynił pismo Szefa Kancelarii Sejmu, wydane z upoważnienia Marszałka Sejmu, z [...] czerwca 2018 r. będące odpowiedzią na wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r. "o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Marszałka Sejmu z [...] maja 2018 r. (sygn. [...]) odmawiającą wydania wnioskodawcy i jego współpracownikom kart prasowych uprawniających do wstępu na teren Sejmu". Zaskarżone pismo jednak nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z 22 maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania okresowych kart prasowych uprawniających do wstępu na teren Sejmu. Zasady wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu, w tym zasady wstępu na salę posiedzeń Sejmu, w kuluary sali posiedzeń Sejmu oraz zasady wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, tryb wydawania i kontroli dokumentów uprawniających do wstępu do budynków oraz wstępu i wjazdu na tereny, a także zasady przebywania osób w budynkach i na terenach, z uwzględnieniem zakazu posiadania broni i amunicji oraz materiałów wybuchowych, określa zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. Przepis § 5 tego zarządzenia, wśród dokumentów uprawniających do wstępu do budynków, wymienia w ust. 1 pkt 4 kartę prasową. Rodzaj kart prasowych określa § 30 ust. 2 powyższego zarządzenia i są to: 1) stała karta prasowa; 2) okresowa karta prasowa; 3) jednorazowa karta prasowa. W świetle przepisu § 30 ust. 1 powołanego zarządzenia, karty prasowe wydaje się dziennikarzom w celu wykonywania czynności zawodowych na terenach i w budynkach Sejmu. Z § 32 powołanego zarządzenia wynika, że wniosek o wydanie okresowej karty prasowej składa się w Centrum Informacyjnym Sejmu Kancelarii Sejmu na ustalonym formularzu (ust. 3). Dyrektor Centrum Informacyjnego Sejmu Kancelarii Sejmu wniosek ten akceptuje albo odmawia zaakceptowania (ust. 5 i 7). Odmowa zaakceptowania wniosku o wydanie okresowej karty prasowej następuje w przypadku, gdy: 1) wniosek nie spełnia wymogów formalnych albo 2) osoba, na rzecz której karta ma być wystawiona, nie jest dziennikarzem. Przepis § 40 ust. 1 omawianego zarządzenia stanowi zaś, że karty prasowe uprawniają do poruszania się po terenach i w budynkach, z wyłączeniem sali posiedzeń Sejmu i kuluarów podczas obrad Sejmu oraz z wyłączeniem Domu Poselskiego, z zastrzeżeniem ust. 3. Jak z powyższego wynika, ani pismo dyrektora Centrum Informacyjnego Sejmu z 7 maja 2018 r., ani zaskarżone pismo z dnia 12 czerwca 2018 r. informujące o braku akceptacji dla złożonych wniosków o wydanie okresowych kart prasowych, nie mają charakteru decyzji administracyjnych ani żadnego innego aktu, ani czynności, które mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem pisma te nie zostały podjęte w ramach postępowania z zakresu administracji publicznej. Żądanie wstępu na teren Sejmu nie mieści się w zakresie sprawy publicznej. Odmowy zaakceptowania wniosku o wydanie okresowej karty prasowej uprawniającej do wstępu na teren Sejmu nie można utożsamiać ani z odmową dostępu do posiedzeń Sejmu, ani z dostępem do informacji publicznej, a przez to z charakterem sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt IV SAB/Po 14/08 – wprawdzie wydany w innym stanie faktycznym sprawy, niemniej jednak wątek ten został w nim zasygnalizowany – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również trzeba, że powoływany w skardze przepis art. 61 ust. 4 in fine Konstytucji w zw. z art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32 z późn. zm.), dotyczy sposobu udostępniania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu, a nie zasad wstępu do budynków i na teren Sejmu. Wnioskowane przez skarżącego wydanie kart prasowych uprawniających do wejścia na teren Sejmu, nie może mieć charakteru sprawy publicznej także z tego względu, że dotyczy zagadnień organizacyjno-technicznych. Wyjaśnić także należy, że sądy administracyjne są sądami prawa publicznego, których zadaniem jest sprawowanie kontroli administracji publicznej. Funkcja ta nie polega na rozstrzyganiu sporu pomiędzy stronami ani zapewnieniu gwarancji procesowi wymiaru kary, ale na kontroli administracji, zwłaszcza zaś w udzielaniu profesjonalnej wykładni prawa. Jedynie ubocznym zjawiskiem jest wzruszenie aktu lub czynności objętych kontrolą. Jak z powyższego wynika, zaskarżone pismo nie ma waloru ani aktu, ani nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia niniejszej skargi. W tym stanie rzeczy, skoro niedopuszczalna jest sądowa kontrola odmowy zaakceptowania wniosku o wydanie okresowej karty prasowej uprawniającej do wstępu na teren i do budynków Sejmu, która nie stanowi działań administracji publicznej i nie mieści się w granicach przedmiotowych zakreślonych przez art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.