I SA/Gd 105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka – Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. P.O. na uchwałę R. G. S. z dnia 7 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia Załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie: 1. działu B.2 w części obejmującej zwrot "za minimalne zużycie wody dla 1 osoby w gospodarstwie domowym należy przyjąć 2 m3"; 2. działu C w części obejmującej zwroty: - "oraz nieruchomości, w których miesięczne zużycie wody jest mniejsze niż 2 m3 na osobę"; - "w przypadku nieruchomości, na których jest prowadzone gospodarstwo rolne opłata miesięczna nie może być niższa niż 40,00 zł". Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Sztutowo nr XXVIII/300/2017 z dnia 7 września 2017 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 3384) w zakresie: • działu B.2. w części obejmującej zwrot "za minimalne zużycie wody dla 1 osoby w gospodarstwie domowym należy przyjąć 2 m3"; • działu C w części obejmującej zwroty: - "oraz nieruchomości, w których miesięczne zużycie wody jest mniejsze niż 2 m3 na osobę" - "w przypadku nieruchomości, na których jest prowadzone gospodarstwo rolne oplata miesięczna nie może być niższa niż 40,00 zł". Zaskarżonym regulacjom zarzucił naruszenie art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289; określanej dalej jako "u.u.p.c.g") w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów. Jednocześnie wniósł o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawami sygn. akt I SA/Gd 103/18 i I SA/Gd 104/18. Uzasadniając skargę Rzecznik wyjaśnił, że odrębną skargą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przepisy: § 2 ust. 2 zdanie trzecie, § 2 ust. 4 w części obejmującej zwrot "jednak miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej" oraz § 3 ust. 3 zdanie pierwsze uchwały Rady Gminy Sztutowo nr VI/37/2015 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 812). Sprawa została zarejestrowana przed tut. Sądem pod sygn. akt I SA/Gd 103/18. Powtarzając argumentację przedstawioną w skardze na opisaną powyżej uchwałę z dnia 26 lutego 2015 r., dotyczącą przekroczenia przez radę gminy upoważnienia określonego w art. 6j ust. 1 i 2 oraz w art. 6k u.u.p.c.g., skarżący podniósł, że wydana na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 1 u.u.p.c.g. uchwała stanowiąca przedmiot niniejszej skargi jest nierozerwalnie związana z uchwałą zaskarżoną w sprawie sygn. akt I SA/Gd 103/18. W związku z czym skarżący, zaskarżając przepisy uchwały VI/37/2015, przedmiotem odrębnych skarg uczynił jednocześnie odpowiadające tym przepisom elementy załącznika do uchwały nr VII/53/2015 Rady Gminy Sztutowo z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz załącznika do uchwały nr XXVIII/300/2017 Rady Gminy Sztutowo z dnia 7 września 2017 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący podkreślił, że załącznik do zaskarżonej uchwały powiela, w zaskarżonej części, treści wynikające z uchwały VI/37/2015. W konsekwencji, zarzuty postawione względem regulacji uchwały VI/37/2015 należy rozciągnąć również na, będące przedmiotem zaskarżenia niniejszą skargą, elementy deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sztutowo wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała podlegała badaniu pod względem oceny jej zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa przez Wojewodę Pomorskiego oraz przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Gdańsku. W wyniku przeprowadzonej kontroli organy nie przedstawiły Radzie Gminy Sztutowo jakichkolwiek zastrzeżeń natury formalno - prawnej. W ocenie organu, możliwy jest zapis uchwały Rady Gminy, zgodnie z którym opłatę ustala się w stosunku do ilości zużytej wody z danej nieruchomości, przy czym opłata ta nie może wynosić mniej niż stawka minimalna określona w złotych polskich, albowiem tego rodzaju zapisy mieszczą się w katalogu rozwiązań dopuszczonych do stosowania przepisami ustawy (art. 6k ust. 1 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w graniach swojej właściwości bada zgodność aktów prawa miejscowego z przepisami. Rozpoznawana sprawa pozostaje w związku ze sprawą zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Gd 103/18. Przedmiotem skargi Rzecznika Praw Obywatelskich jest uchwała w przedmiocie wzoru deklaracji, w której w dziale B.2 i C znalazły odzwierciedlenie zapisy zawarte w uchwale Nr VI/37/15 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 812). Sposoby naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały wskazane w art. 6j u.u.c.p.g. Naliczanie opłat zależy od stanu nieruchomości, w ustawie bowiem odrębnie unormowano sposób naliczania opłat dla nieruchomości zamieszkanych i niezamieszkanych. Nieruchomości zamieszkane podlegają opłatom ustalonym jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki ustalanej na podstawie art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. lub jako iloczyn zużytej przez mieszkańców wody i stawki ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. lub jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i wyżej wskazanej stawki. Odmiennie unormowano sposób naliczania opłaty za nieruchomości, na których znajdują się domy letniskowe lub domy wykorzystywane na cele rekreacyjno – wypoczynkowe przez część roku (art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g.). W odniesieniu do takich nieruchomości uchwalana jest stawka ryczałtowa jako iloczyn średniej ilości odpadów powstałych na takich nieruchomościach, w danej gminie wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki za pojemniki o określonej pojemności ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Przyjęty w zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 2 zd. trzecie zapis, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości jest ustalana z uwzględnieniem minimalnego zużycia wody dla jednej osoby w gospodarstwie domowym w ilości 2 m3 miesięcznie nie jest zgodny z prawem. Przyjęte kryterium prowadzi do ustalenia minimalnej wysokości opłaty niezależnej od przyjętej metody wyliczenia opartej na art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Zastosowany co do zasady art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., czyli ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na terenie nieruchomości zamieszkałej jako iloczyn zużytej wody oraz określonej stawki opłaty znajduje odzwierciedlenie w § 2 ust. 2 zd. 3 uchwały. W pierwotnym brzmieniu przepis ten określał bowiem w ust. 1 na zasadzie alternatywy rozłącznej sposób ustalania opłaty, na co wskazywało posłużenie się ustawodawcę spójnikiem "albo" przy wymienianiu poszczególnych sposobów ustalania opłaty. Takie rozwiązanie było powszechnie krytykowane za brak elastyczności i wyłączenie możliwości uwzględnienia specyfiki różnorodnych warunków występujących na terenie tej samej gminy. Uwzględniając te głosy, w obecnej chwili poszczególne sposoby ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców zostały oddzielone od siebie spójnikiem "lub", będącym z punktu widzenia logiki przejawem alternatywny niemającej charakteru rozłącznego. Ustalanie wysokości należnej opłaty następuje przy wykorzystywaniu równocześnie nawet dwie lub trzy z metod ustalania opłaty, co oczywiście nie wyklucza możliwości bazowania także na jednym z dotychczasowych kryteriów. W obecnej chwili przy ustalaniu sposobu obliczania opłaty można wykorzystać zarówno np. liczbę mieszkańców danej nieruchomości, jak i ilość zużywanej wody. Na dopuszczalność takich rozwiązań bezpośrednio wskazują także postanowienia art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopuszczającego stosowanie więcej niż jednej metody na terenie jednej gminy. Model mieszany gwarantuje rzeczywiste ponoszenie opłat przez mieszkańców wytwarzających odpady (por. Gruszecki Krzysztof, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; LEX/el. 2013). W ocenie Sądu nie jest zatem dopuszczalne stosowanie dowolnych rozwiązań stanowiących prawną kompilację ustawą przewidzianych możliwości ustalania opłat. Zmiany art. 6j wprowadzone ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprowadzają się do odstąpienia od określenia różnych metod gwarantujących ponoszenie opłat za wytworzone odpady. Nie jest dopuszczalne pobieranie opłat za wielkości odpadów ustalone hipotetycznie w wielkości minimalnej niezależnie od mierzalnych danych związanych z rzeczywistym zużyciem wody. Zmiana ustawy nie umożliwia wprowadzenia dodatkowych metod ustalania opłaty. Zapis § 2 ust. 2 zd. 3 u.u.cp.g. nie odpowiada alternatywnej możliwości wyliczania jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub powierzchni lokalu mieszkalnego lub ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Wprowadzony został kwalifikator minimalnego zużycia wody dla jednej osoby w gospodarstwie domowym nie znajdujący oparcia w przepisie art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. W istocie wprowadzone kryterium minimalnego hipotetycznego zużycia prowadzi do ryczałtowego określenia minimalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości zabudowanej, co jest prawnie niedopuszczalne w świetle art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Sprecyzowanie w § 3 ust. 3 zd. 1 uchwały, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynosić mniej niż w przeliczeniu na osobę równowartość opłaty za zużycie 2 m3 wody narusza przepisy prawa. Sformułowanie to odnosi się również do analogicznie określonej w § 2 ust. 4 uchwały opłaty dla gospodarstw rolnych (nie posiadających podliczników) oraz budynków nie podłączonych do sieci wodociągowej. Dla ustalenia opłaty przyjmuje się "średnie zużycie wody na 1 mieszkańca tj. 2 m3 na osobę na miesiąc, z tym że rzeczywista opłata nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej". Należy zauważyć, że w sytuacji braku możliwości wyliczenia rzeczywistego zużycia wody dopuszczalne jest przyjęcie średniego zużycia wody na jednego mieszkańca, jednak wprowadzenie stawki minimalnej w kwocie 40 złotych nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W skardze Rzecznik Praw Obywatelskich zasadnie zauważył, że w świetle powyższego z powodu wprowadzenia kwotowo określonej opłaty minimalnej również § 2 ust. 4 w części dotyczącej zwrotu "jednak miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej" jest niezgodny z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Powołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt II FSK 1072/17) został wydany w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia była stawka zryczałtowana dopuszczalna w świetle art. 6j ust. 3b i 3c u.u.c.p.g. Rozróżnienie przez ustawodawcę stawek zryczałtowanych oraz ustalanych według metod wskazanych w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. stanowi istotny argument pozwalający na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w części zaskarżonej narusza prawo. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w wyroku.