II FSK 1072/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA del. Anna Juszczyk - Wiśniewska, , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 892/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w E. na uchwałę Rady Gminy E. z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 892/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w E. na uchwałę Rady Gminy E. z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność § 1 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że w dniu 29 czerwca 2016 r. Rada Gminy E. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2a oraz ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: "u.c.p.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 1 określono, że ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zbieranymi w sposób selektywny, w wysokości 6,30 zł miesięcznie za osobę (ust.1). W przypadku, gdy odpady są zbierane w sposób nieselektywny, ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 7,20 zł miesięcznie za osobę (ust. 2). Ponadto ustala się roczną ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 195,00 zł w przypadku gdy odpady zbierane są w sposób selektywny (ust. 3). Natomiast w przypadku gdy na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3, odpady komunalne zbierane są w sposób nieselektywny, roczna opłata ryczałtowa wynosi 244,00 zł, o czym stanowi ust. 4. W skardze skierowanej do WSA Prokurator Rejonowy w E. wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 i 4 powyższej uchwały, zarzucając naruszenie art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w konsekwencji ustalenie w § 1 ust. 3 - 4 zaskarżonej uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe sprzecznie ze wskazaniem ustawowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy E. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do prawidłowości stosowania art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Prokurator Rejonowy w E. dostrzegł niezgodność przedmiotowej uchwały Rady Gminy E. z powodu naruszenia art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w konsekwencji ustalenie w § 1 ust. 3 - 4 zaskarżonej uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe sprzecznie ze wskazaniem ustawowym. W ocenie WSA przedstawiony zarzut zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach. Tymczasem przyjęte przez Radę Gminy E. wyliczenia zostały opracowane w oparciu o ilość odpadów komunalnych wytworzonych, odebranych i poddanych zagospodarowaniu w Zakładzie Utylizacji Odpadów w S. z całego terenu Gminy E., przy czym brak jest tu rozróżnienia w zakresie ilości odpadów komunalnych powstających właśnie na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe lub nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Zdaniem WSA załączona do akt sprawy kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych dla domków letniskowych oparta jest na błędnych założeniach. Metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. nie uwzględnia wymogu, aby stawka ta ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. WSA podzielił stanowisko Prokuratora Rejonowego w E., że wyliczenie w oparciu o które podjęto uchwałę jest nieprawidłowe, a sam akt prawa miejscowego został uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej, co doprowadziło do określenia stawki tej opłaty w sposób zdecydowanie odbiegający od intencji ustawodawcy. Za nieuprawnioną praktykę przyjętą w założeniach zawartych w wyżej wymienionym dokumencie należy również uznać doliczanie do opłaty ryczałtowej od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe dodatkowej opłaty ryczałtowej 20% tytułem niesprecyzowanych w przedłożonej kalkulacji "kosztów administracyjnych". Negatywnie należy także ocenić ustalenie średniej szacunkowej liczby osób w gospodarstwach domowych na 3 osoby i użycie tego elementu jako jednego z czynników determinujących w konsekwencji wysokość opłaty ryczałtowej dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Wyżej wymienione mechanizmy ustalenia rocznej opłaty ryczałtowej przyjęte przez Radę Gminy E. pozostają w sprzeczności z przyjętym przez ustawodawcę sposobem ustalenia opłaty ryczałtowej zawartym w art. 6j ust. 3c u.c.p.g. Pobierane opłaty są przeznaczane wyłącznie na pokrywanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przy czym art. 6r wskazuje, jakie elementy składają się na te koszty; są nimi koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Założeniem jest, że koszty usług wymienionych w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. pokrywa w całości opłata wnoszona przez właściciela nieruchomości, a zatem gmina nie może żądać ani pobierać za to żadnych dodatkowych opłat (por. W. Radecki Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wyd. V; Lex). Ustawodawca w ust. 3c art. 6j u.c.p.g. użył sformułowania "odpadów powstających na nieruchomości", a więc powstałych i ciągle powstających. Zastosowana w przepisie forma gramatyczna "powstających" nie pozwala organowi na uwzględnienie w przyjętej kalkulacji opłaty rocznej takich czynników cenotwórczych, które zaistnieją w przyszłości. Organ może dokonać kalkulacji omawianej opłaty jedynie w odniesieniu do średniej ilości odpadów wyrażonej w liczbie pojemników, które już powstały lub powstają. Przepis art. 6j ust. 3c u.p.c.g. wprawdzie nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. W świetle przedstawionej argumentacji WSA uznał, że Rada Gminy E. podejmując zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w dniu 29 czerwca 2016 r., w § 1 ust. 3 i 4 przekroczyła delegację ustawową. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia Gmina E. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Gmina zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6j ust. 3c u.c.p.g., poprzez uznanie, że ustalając po raz pierwszy ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe Rada Gminy E. zaniechała rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki poprzez zastosowanie uśrednionych danych o ilości odpadów powstałych na terenie całej gmin w okresie letnim, zamiast średniej ilości odpadów powstałych tylko na nieruchomościach rekreacyjno – wypoczynkowych i nieruchomościach na których znajdują się domki letniskowe w danej gminie, podczas gdy przed objęciem powyższych nieruchomości systemem odbioru odpadów gmina nie dysponowała takimi danymi przez co nie mogła być zastosowana literalna wykładnia art. 6j ust. 3c u.c.p.g., a powinna zostać zastosowana wykładnia celowościowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy E. z dnia 29 czerwca 2016 r. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g. do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m. in. na organizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z kolei ust. 3c cytowanego przepisu stanowi, że ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Należy za trafnie uznać stanowisko WSA zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyznające rację Prokuratorowi Rejonowemu w E., który dostrzegł niezgodność omawianej uchwały Rady Gminy E. z powodu istotnego naruszenie art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Bez wątpienia w omawianej sprawie nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej, czego skutkiem było ustalenie w § 1 ust. 3 – 4 zaskarżonej uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe sprzeczne ze wskazaniem ustawowym. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach. Tymczasem przyjęte przez Radę Gminy E. wyliczenia zostały opracowane w oparciu o ilość odpadów komunalnych wytworzonych, odebranych i poddanych zagospodarowaniu w Zakładzie Utylizacji Odpadów w S. z całego terenu Gminy E., przy czym brak jest tu rozróżnienia w zakresie ilości odpadów komunalnych powstających właśnie na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe lub nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Słusznie WSA zauważył, że załączona do akt sprawy kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych dla domków letniskowych oparta jest na błędnych założeniach. Metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c nie uwzględnia jednoznacznego wymogu ustawowego, aby stawka ta ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Również negatywnie należy ocenić ustalenie średniej szacunkowej liczby osób w gospodarstwach domowych na 3 osoby i użycie tego elementu jako jednego z czynników determinujących w konsekwencji wysokość opłaty ryczałtowej dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Opisane wyżej mechanizmy ustalenia rocznej opłaty ryczałtowej przyjętej przez Radę Gminy E. pozostają w oczywistej sprzeczności z przyjętym przez ustawodawcę sposobem ustalenia opłaty ryczałtowej zawartym w art. 6j ust. 3c u.c.p.g. Podkreślić należy, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 127/13, opubl. w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując WSA słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g., poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Mając powyższe na względzie uznać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6j ust. 3c u.c.p.g. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.