III OSK 871/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 35/18 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia o wskazaniach do korzystania z ulg i uprawnień 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2/ zasądza od Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 35/18 oddalił skargę M. K. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o wskazaniach do korzystania z ulg i uprawnień. Z uzasadnienia wynika, iż skarżąca [...] czerwca 2018 r. zwróciła do MZON o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień dla osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i art. 62 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Poczynając od wezwania z [...] czerwca 2018 r. zobowiązującego stronę do złożenia wniosku o uchylenie będącego w obiegu prawnym orzeczenia z [...] marca 2005 r. kwalifikującego wnioskodawczynię na stałe do lekkiego stopnia niepełnosprawności, organ podejmował kolejne czynności adekwatnie do okoliczności sprawy, kończąc je zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, działania podejmowane przez organ wykluczają stan bezczynności. Brak jest podstaw do uznania wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku o dodatkową dokumentację medyczną za wadliwe i nieuzasadnione, skutkiem czego nie można zarzucić organowi, że wobec niezastosowania się skarżącej do wezwania, pozostawiając go bez rozpoznania stosownie do § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110 ze zm.) pozostawał w bezczynności. Brak uzupełnienia dokumentacji uniemożliwiał organowi nadanie sprawie dalszego biegu i jej merytoryczne załatwienie. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że osoba posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności na stałe nie może w okresie jego ważności i funkcjonowania w obiegu prawnym uzyskać orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień w trybie art. 5a ustawy o rehabilitacji. Wydanie rzeczonego orzeczenia może nastąpić po uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. orzeczenia skarżącej o stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2005 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organ, tj.: - art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na niewydaniu postanowienia w przedmiocie wniosku skarżącej o wyłączenie od orzekania w sprawie lekarza orzecznika T. S., co powoduje, że organ pozostaje w bezczynności; - art. 155 k.p.a. polegającego na uznaniu, że do jego zastosowania konieczny jest wniosek skarżącej, pomimo tego, że z brzmienia rzeczonego przepisu obowiązek taki nie wynika; - art. 64 § 2 k.p.a. polegającego na pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, z uwagi na niezłożenie w wyznaczonym terminie wniosku o uchylenie orzeczenia z [...] marca 2005 r. w sytuacji, gdy ww. brak nie może być uznany za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., gdyż w orzecznictwie NSA podkreśla się, że powołanie się przez organ na treść ww. przepisu powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów, a brak jest przepisu nakładającego na stronę obowiązek składania wniosków w trybie art. 155 k.p.a., a nadto skarżąca przejawiała aktywność w postępowaniu i zmierzała do wyjaśnienia nurtujących ją wątpliwości w sprawie; 2/ art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie i nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze, pomimo tego, że miały one istotne znaczenie dla sprawy; 3/ art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo jej usprawiedliwionych podstaw. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały właściwie skonstruowane, to jej istota dotyczy niezasadnego żądania organu skierowanego do wnioskodawczyni aby w trybie art. 155 k.p.a. złożyła wniosek o uchylenie decyzji ustalającej stopień niepełnosprawności jako warunek dalszego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu przez M. K. w dniu [...] czerwca 2018 r. wniosku do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień dla osób posiadających orzeczenie o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, MZON wezwał wnioskodawczynię do złożenia wniosku o uchylenie będącej w obiegu decyzji z [...] marca 2005 r. na podstawie której zakwalifikowana została na stałe do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że osoba posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności na stałe nie może w okresie jego ważności i funkcjonowania w obiegu prawnym uzyskać orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień w trybie art. 5a ustawy o rehabilitacji (...). Wydanie rzeczonego orzeczenia może nastąpić po uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. orzeczenia skarżącej o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że pogląd ten nie wynika z brzmienia przepisów wspomnianej ustawy o rehabilitacji (...). Wręcz przeciwnie w myśl art. 6 ca ustawy o rehabilitacji (...) regulującego tryb występowania o legitymację, przyjmuje się możliwość posiadania przez osobę niepełnosprawną więcej niż jednego orzeczenia o niepełnosprawności. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 600/17 z którego wynika, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes stron. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych nim przesłanek do wydania decyzji o określonej treści. Przykładem takiej decyzji jest orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Uchylenie decyzji prowadziłoby też do negatywnych następstw dla wnioskodawczyni, która przez bliżej nieokreślony czas pozbawiona byłaby statusu osoby niepełnosprawnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest decyzji z [...] marca 2005 r. kwalifikującej wnioskodawczynię na stałe do lekkiego stopnia niepełnosprawności, co może nasuwać wątpliwości, bowiem nie jest jasne jaki był jej przedmiot. Uwagę zwrócić również należy na treść wniosku z [...] czerwca 2018 r. skierowanego do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R., z którego wynika, że wnioskodawczyni występuje o orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień. Jak wynika z treści § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110) organy orzekające o niepełnosprawności mogą wydać orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień. Ustalenie dotyczące niepełnosprawności następuje w orzeczeniu o niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wyłączenia pracownika organu i zwraca uwagę, że organ odniósł się do przedmiotowego wniosku. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązkiem osób występujących o świadczenia od organów Państwa jest współdziałanie i czynny udział w postępowaniu polegający m.in. na dostarczaniu niezbędnej dokumentacji lekarskiej oraz wypełnianiu ankiet i kwestionariuszy. Brak współdziałania może być powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania bądź w wydania, w określonej sytuacji, decyzji odmownej. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe stanowisko dotyczące bezprawności żądania organu w przedmiocie wystąpienia przez wnioskodawczynię z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i odniesie się do stanu bezczynności z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego w tym wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.