I OSK 534/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 705/18 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2018 r. po rozpoznaniu skargi E.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił w całości zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1961 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 99 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w brzmieniu pierwotnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji przez błędną wykładnię i nieprawidłową identyfikację treści orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1961 r. i uznanie, że organ dekretowy zadziałał bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności wydanego przez organ orzeczenia; 2) art. 135 kpa w pierwotnym brzmieniu przez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że nawet przy zastosowaniu tego przepisu nie mogło dojść do jednoczesnego rozpatrzenia sprawy dekretowej co do jej istoty, chyba że nastąpiłoby to w ramach przewidzianej tym unormowaniem zmiany decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie badał orzeczenia dekretowego z [...] grudnia 1961 r. pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, który stanowił podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niezasadne uznanie, że przeprowadzona przez organ kontrola legalności orzeczenia dekretowego zrealizowana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy naruszenia te nie wystąpiły; 5) art. 135 § ppsa przez uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy wskazane decyzje nie naruszają prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że kontroli sądowej podlegały decyzje Ministra Inwestycji i Rozwoju (wcześniej Ministra Infrastruktury i Budownictwa) weryfikujące legalność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1961 r. w części, w jakiej dotyczy ono nieruchomości stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że orzeczeniem tym uchylono wydane w tożsamym przedmiocie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1961 r. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że kontrolowane w postępowaniu administracyjnym orzeczenie z 1961 r. jako podstawę prawną wskazywało jedynie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) oraz przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16). O ile zatem nie budzi wątpliwości, że podstawą rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej był art. 7 ust. 2 tego dekretu, to uchylenie orzeczenia administracyjnego z [...] października 1961 r., jako posiadającego walor ostateczności, mogło odbyć się wyłącznie w oparciu o jeden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych obowiązującymi ówcześnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile bowiem brak powołania podstawy prawnej rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej można rozpatrywać jako uchybienie dyspozycji art. 99 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1961 r., to brak powołania się przez Prezydium Rady Narodowej w W. na jeden z tych trybów, jak również niewskazanie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia odpowiedniej podstawy prawnej wskazującej na zastosowanie trybu nadzwyczajnego, wskazuje na podjęcie rozstrzygnięcia o uchyleniu orzeczenia administracyjnego z [...] października 1961 r. w trybie zwyczajnym. Tryby nadzwyczajne, jak wskazuje na to ich nazwa, są wyjątkiem od zwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że niedopuszczalne jest domniemywanie zastosowanie trybu szczególnego bez powołania się na niego bądź na jego podstawę prawną. Prowadzi to z kolei do wniosku, że rozstrzygnięcie z [...] grudnia 1961 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały uchylenia ostatecznego rozstrzygnięcia w trybie zwykłym. W konsekwencji pozwala to na stwierdzenie, że tak wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe w sposób kwalifikowany, gdyż zostało wydane w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w brzmieniu obecnym, tj. bez właściwej podstawy prawnej. Oznacza to, że niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 99 kpa w brzmieniu z 1961 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w brzmieniu obecnym oraz art. 135 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1961 r. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że postępowanie zakończone wydaniem orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1961 r. było postępowaniem nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 135 kpa w brzemieniu ówcześnie obowiązującym. W świetle powyższych wywodów za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Przepis ten mógłby zostać bowiem naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyby został on zastosowany w przypadku, gdy w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiłoby naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a sąd uchyliłby zaskarżone rozstrzygnięcie na wskazanej powyżej podstawie, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że organy w toku prowadzonego postępowania skupiły się na możliwości rozstrzygnięcia podania w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej i zasadności odmowy podjęcia tego rozstrzygnięcia na korzyść wnioskodawców. Oznacza to, że kontrolowane przez sąd administracyjny postępowanie nie obejmowało kwestii dopuszczalności uchylenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego z [...] października 1961 r. w postępowaniu innym niż nadzwyczajne. W konsekwencji uznać należy, że postępowanie prowadzone przez Ministra w tym zakresie zawierało istotne braki wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając jednocześnie na względzie, że uchybienia w zakresie prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczyły postępowania w obu instancjach, należało uznać, że wadliwa z tego powodu była zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2016 r. Dawało to zatem niewątpliwie podstawę do objęcia wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji ją poprzedzającej. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 135 ppsa. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z pózn. zm).