II OSK 1023/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1176/18 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1176/18 oddalił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] września 2017 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie kondygnacji parteru (zabudowa podcieni budynku) budynku Szkoły [...], na działce nr ewid. [...] w obrębie [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Sąd I instancji stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 156 § pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: Kpa). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. Natomiast skarżąca spółka jest następcą prawnym ww. spółki, która wniosła zażalenie. Okoliczność pominięcia w postanowieniu w nazwie spółki słów [...] stanowi w ocenie Sądu zwykłą omyłkę pisarską i nie mogła mieć żadnego wpływu na zakwestionowanie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnienia. Organ szczegółowo uzasadnił swoją ocenę, wskazując jednoznacznie, że realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do zmiany wyglądu parterowej części zabytkowego budynku poprzez zaburzenie regularnego rytmu prześwitów, zmieni artystyczny i architektoniczny wyraz budynku z uwagi na zamknięcie podcieni i wyłączenie ich z przestrzeni publicznie dostępnej. Zasadnie również organ negatywnie wypowiedział się co do istniejącej już szklanej zabudowy, wskazując że powyższe nie może implikować możliwości kolejnego przekształcenia wyjątkowej pod względem architektonicznym bryły przedmiotowego budynku. Ponadto dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia rozstrzygnięcia wydawane dla innych budynków, jak również treść pisma z 15 lipca 2015 r. Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania podcieni przechodnich części budynku na powierzchnię handlową wraz z tymczasową zabudową przy ul. [...], a postanowienie to jest ostateczne. 2. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 4 pkt 2 i pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej: uozz), poprzez nieuzasadnione uznanie, że projektowana inwestycja stwarza zagrożenie dla wartości zabytkowych budynku. Sporna inwestycja nie zagraża zabytkowemu charakterowi obiektu gdyż: - nie zmienia sposobu użytkowania podcieni, które z uwagi na istniejącą już zabudowę nie posiadają funkcji komunikacyjnej, - zarówno istniejąca już zabudowa części podcieni jak i projektowana przez skarżącego nie naruszają charakteru budynku, gdyż mają charakter tymczasowy, nie polegają na trwałym zabudowaniu i przesłonięciu przestrzeni dzięki zastosowaniu szkła, - "wstawienie witryn szklanych, wypełniających całą przestrzeń otworów" jest zgodne z zaleceniami konserwatorskimi z 15 lipca 2015 r. wydanymi przez konserwatora zabytków dla przedmiotowego obiektu, b) art. 7 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 21 uozz poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i uznanie, że lokalizacja obiektu na obszarze Pomnika Historii oraz uchwała właściwej rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzasadniają podejmowanie uznaniowych rozstrzygnięć organów administracji w zakresie spraw ochrony zabytków bez odniesienia do wskazań wynikających z tych aktów. Przepisy art. 7 uozz nie ustanawiają gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) jako prawnej formy ochrony, zatem orzeczenia podejmowane w związku z wpisaniem obiektu do GEZ muszą mieć merytoryczne uzasadnienie w innych przepisach obowiązującego prawa oraz oparcie w materiale dowodowym każdej rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 21 uozz ewidencja zabytków służyć ma jedynie kształtowaniu planów ich opieki i ochrony, a nie wydawaniu aktów administracyjnych w stosunku do obiektów uwzględnionych w tej ewidencji. Żaden przepis ustawy nie określa zasad wydawania aktów administracyjnych w stosunku do obiektów znajdujących się na chronionym obszarze Pomnika Historii. Brak również delegacji ustawowej do określenia sposobów ochrony zabytków na tego rodzaju terenach, c) art. 27 uozz poprzez uznanie, że zalecenia konserwatorskie wydane przez właściwy organ do spraw ochrony zabytków w stosunku do konkretnie wskazanego obiektu, nie są wiążące dla organów administracji i mogą być dowolnie zmieniane i kształtowane w każdym czasie. W przedmiotowej sprawie orzeczenie zostało wydanie z pominięciem ww. zaleceń, które w ocenie skarżącej nadal pozostają wiążące i wbrew ustaleniom Sądu nie zostały zniesione postanowieniem Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016 r. nr [...]gdyż postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. znak [...]. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że organy służby konserwatorskiej dokonały zmiany zaleceń, o których mowa. Istotą regulacji zawartej w art. 27 uozz jest zagwarantowanie posiadaczowi zabytku zasad korzystania z niego i dopuszczalnych zmian. W ten sposób organ wskazuje w jaki sposób będzie rozumiał i stosował tzw. "względy konserwatorskie" przy podejmowaniu przyszłych rozstrzygnięć w sprawach dotyczących wskazanego obiektu. Zalecenia konserwatorskie wydane w trybie art. 27 uozz są dla organu administracji wiążące w stosunku do obiektu, którego dotyczą; 2) przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia: a) art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez uznanie, iż skarżąca jest podmiotem tożsamym z nieistniejącą już spółką I. sp. z o.o., która została wykreślona z rejestru przedsiębiorców 22 maja 2017 r. Niewłaściwe oznaczenie strony aktu administracyjnego uniemożliwia prowadzenie egzekucji obowiązków wynikających z tego aktu i może być przeszkodą dla korzystania z uprawnień z niego wynikających. Wstąpienie w prawa i obowiązki przekształcanej spółki w rozumieniu art. 494 § 1 z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.; dalej: Ksh) nie oznacza, że spółka powstająca w wyniku przekształcenia jest w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, tożsama ze spółką wykreśloną z rejestru handlowego. Okoliczności te mogą być przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym choćby w celu wyeliminowania zarzutu sprawy już rozstrzygniętej (res iudicata), b) art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności zarzut dotyczy wadliwie dokonanej oceny faktów i ustaleń dokonanych w toku postępowania instancyjnego, skutkujących wydaniem zaskarżonych orzeczeń w sposób uznaniowy, a nie w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa). W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp) postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy tym nie powinna ona każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. 3.3. Zdaniem NSA dokonana przez organy ocena i odwołanie się do art. 4 pkt 2 i 3 uozz w pełni realizuje zasady uznania administracyjnego i nie może zostać uznana za dowolną. Stanowisko organu wskazujące, że u podstaw odmowy uzgodnienia projektu decyzji leży zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków zostało przekonująco uzasadnione. Przedmiotem ochrony jest bowiem budynek Szkoły [...]zaprojektowany przez jednego z najwybitniejszych polskich architektów XX w. - B.P.. Elementem kompozycji było wyznaczenie horyzontalnych podziałów elewacji frontowej, które na poziomie parteru tworzą podcień, zaś w zwieńczeniu wydatny gzyms kordonowy. Jak wskazał organ planowana inwestycja doprowadziłaby do zmiany wyglądu parterowej części zabytkowego budynku poprzez zaburzenie regularnego rytmu prześwitów. Użycie obcego stylistycznie elementu zmieni artystyczny i architektoniczny wyraz budynku. Pozbawienie podcieni ich pierwotnej funkcji, jako ciągu pieszego towarzyszącego parterowi na całej długości budynku stoi w sprzeczności z zachowaną w dużym stopniu, oryginalną koncepcją projektową architekta zabytkowego budynku. W tym kontekście subiektywne przekonanie skarżącej, że inwestycja nie zagraża zabytkowemu charakterowi obiektu, gdyż nie zmienia sposobu użytkowania podcieni oraz, że projektowana przez skarżącą zabudowa podcieni ma charakter tymczasowy, nie mogło uzasadniać dopuszczenia do zagrożenia wystąpienia uszczerbku dla wartości zabytku oraz niewłaściwego korzystania. Tym samym powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny. 3.4. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 7 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 21 uozz. Przepisy art. 7 pkt 2 i 4 uozz mówiące o formach ochrony zabytków (uznanie za pomnik historii; ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzjach lokalizacyjnych) oraz art. 21 uozz stanowiący, że ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, w żaden sposób nie determinowały oceny legalności zaskarżonego postanowienia co do tego, jaki planowane prace będą miały wpływ na wartości zabytkowe budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W szczególności powołane regulacje nie wskazują jednoznacznych kryteriów do oceny wpływu rozbiórki i budowy nowego budynku w ramach historycznego zespołu urbanistycznego na jego walory zabytkowe. 3.5. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 27 uozz. Charakter prawny zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie. Stosownie do art. 27 uozz, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. W piśmiennictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem odróżniającym zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności - konkretnego adresata i konkretnej sprawy. Wiążą każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku (wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 521/21). Jednakże w odniesieniu do ww. budynku zalecenia konserwatorskie z [...] maja 2015 r. oraz z [...] lipca 2015 r. stwierdzają jednoznacznie, że planowana inwestycja obniży wartości architektoniczne budynku i będzie mieć negatywny wpływ na jego ekspozycję. Nie można więc uznać, że obligowały one organ do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie natomiast zbyteczne było odwoływanie się przez Sąd I instancji do postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016 r., nie miało to jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. 3.6. W świetle powyższego nie sposób Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 Ppsa w zw. z art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, ponieważ ustalony stan faktyczny był jednoznaczny. Kwestią, która wymagała wyjaśnienia była ocena jak zamierzona inwestycja wpłynie na zabytkową wartość całego założenia przestrzennego. A ta ocena, jak wskazano wyżej nie narusza prawa. 3.7. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Następstwo prawne skarżącej wynika z art. 494 § 1 Ksh, zgodnie z którym, spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Przepis art. 494 Ksh należy rozumieć w taki sposób, że wynika z niego generalne unormowanie także zasad sukcesji praw i obowiązków o charakterze administracyjnym i nie ma podstaw do traktowania art. 494 § 1 Ksh jako przepisu zawierającego unormowanie ograniczone tylko do praw i obowiązków z zakresu prawa prywatnego (wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1894/17). Sukcesja uniwersalna praw i obowiązków spółki przejmowanej na spółkę przejmującą dotyczy także sfery prawnoprocesowej (wyrok SN z 3 lutego 2016 r. sygn. I PK 45/15). Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji okoliczność pominięcia w postanowieniu w nazwie spółki słów "[...]", stanowi w ocenie Sądu zwykłą omyłkę pisarską i nie może mieć żadnego wpływu na zakwestionowanie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.