I SA/Gd 1086/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2017 r. nr [...] przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. W dniu 16 lutego 2017 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącego E. K. o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, za syna M. We wniosku podano, że żadnych zaległości po zakończeniu działalności nie posiadał, zaś składki za syna są niezależne, skoro nie był on osobą współpracującą przy prowadzonej działalności gospodarczej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że na dzień złożenia ww. wniosku na koncie płatnika występowały zaległości z tytułu składek w kwocie 493,86 zł, w tym należne odsetki liczone do dnia 16 lutego 2017 r. w kwocie 270 zł. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia ww. odsetek. W następstwie złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - zwanego dalej u.s.u.s.. Mając na uwadze treść tej normy, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności. Wskazano, że zadłużenie z tytułu składek dochodzone jest w drodze egzekucji administracyjnej, która jest skuteczna i doprowadziła do uregulowania zaległości w całości, bowiem 3 marca 2017 r. przekazana została ostatnia wpłata egzekucyjna. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził też, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż jego sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia dokonanie spłaty zadłużenia. Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącego kwestii zasadności naliczenia składek i odsetek za zwłokę, organ wskazał, że celem postępowania z wniosku o umorzenie ustalonych dotychczas należności z tytułu składek było określenie, czy spełnione zostały przesłanki pozwalające na umorzenie stwierdzonego dotychczas zadłużenia z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2017 r., pan E. K. wywodząc, i nie posiada zadłużenia naliczonego decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 maja 2006 r. z tytułu ubezpieczenia jego syna M., i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot nienależnie ściągniętej kwoty 54.317 zł wraz z odsetkami. Zarzuty skargi koncentrują się na kwestii podważenia legalności ww. decyzji z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi z urzędu osoby współpracującej przy prowadzeniu działalności pozarolniczej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżoną decyzję ZUS z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sprawy jest ocena legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2017 r. odmawiającej skarżącemu umorzenia odsetek od całości zadłużenia należności z tytułu nieuregulowanych składek, nie zaś decyzja z dnia 5 maja 2006 r. stwierdzająca wysokość tych składek, która, jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, została przez skarżącego zaskarżona do sądu powszechnego i była przedmiotem wielokrotnego rozpoznania przez sądy kilku instancji w toku kilkuletniego postępowania sądowego, zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Analiza treści skargi jednoznacznie wskazuje, że zarzuty skarżącego dotyczące nieistnienia zadłużenia odnoszą się w istocie do decyzji z dnia 5 maja 2006 r. i jako takie winny być podniesione przez skarżącego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tutejszy Sąd nie jest właściwy oceniać legalności decyzji w przedmiocie wysokości składek ani tym bardziej oceniać zgodność z prawem, kwestionowanych przez skarżącego, wyroków zapadłych w toku postępowania przed sądem powszechnym. Z tych względów Sąd pominąć musi zgłoszone w skardze zarzuty jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, które w niniejszym postępowaniu sprowadza się do zbadania zgodności z prawem decyzji odmawiającej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia, jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Wskazać w sprawie należy, że sądy administracyjne, rozpatrując tego typu sprawy, w uzasadnieniach swych wyroków wielokrotnie podkreślają, że uznanie administracyjne nie oznacza całkowitej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, opubl. w: PP z 2001 r., Nr 45, s. 14; por. R. Mastalski [w:] B. Adamiak et. al., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 308). Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów administracyjnych. W świetle wskazanego wyżej przepisu Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te, są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku, czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd podziela stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Wskazać w tym miejscu należy, że zadłużenie z tytułu składek dochodzone było w drodze egzekucji administracyjnej, która ostatecznie została zakończona 3 marca 2017 r. - poprzez dokonanie ostatniej wpłaty egzekucyjnej na poczet należności składkowych, która pokryła całość zaległości figurujących na koncie skarżącego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane należnościami z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Zadłużenie z tytułu należności ubocznych podlega trybowi art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.. W świetle zaś dyspozycji art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał - w rozpatrywanej sprawie - stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) - zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis rozporządzenia daje organowi administracyjnemu, podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Mając powyższe na względzie, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej skarżącego, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja skarżącego i jego stan zdrowia nie jest zadawalający, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Sąd zauważa również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.).. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Reasumując należy wskazać, że sytuacja skarżącego, w kontekście przywołanych wyżej przepisów regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek, została w rozpoznawanej sprawie oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ ten, nie stwierdzając zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. oraz zawartych w rozporządzeniu, nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzyć zaległości. W doktrynie podkreśla się, że system ubezpieczeń społecznych oparty jest na zasadzie solidaryzmu społecznego. Niewywiązywanie się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na ustalone fundusze degeneruje system, prowadząc do przerzucenia ich ciężaru na ogół społeczeństwa. Skuteczne dochodzenie zaległych składek leży zatem w interesie społecznym. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. DSz