II SAB/Ol 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 roku sprawy ze skargi FUNDACJI P. na bezczynność Miejskiego Szpitala Zespolonego w udostępnieniu informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 lipca 2018 r. FUNDACJA A (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Szpitala w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżąca podała, że w dniu 6 marca 2017 r. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. wykazu zawierającego liczbę świadczeń określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 78), wykonanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku obecnym, z podziałem na określone w ustawie przesłanki, tj. art. 4a ust. 1 pkt 1, 2, 3 bądź 4; 2. wykazu zawierającego rozliczone z Narodowym Funduszem Zdrowia świadczenia określone w art. 4a wskazanej ustawy zawierającego informację o roku, w którym wykonano każde świadczenie, począwszy od danych możliwie najdawniejszych, skończywszy na roku obecnym oraz informację zawierającą wszystkie kody ICD10 (rozpoznania) i ICD9 (procedury) zastosowane przy jego realizacji; 3. wykazu zawierającego liczbę nielegalnych zabiegów przerwania ciąży wykonanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku obecnym, jak również tytułów naukowych, specjalizacji, imion i nazwisk lekarzy oraz innych osób związanych z rzeczoną sprawą (oskarżonych, podejrzanych, podejrzanych o współudział) zatrudnionych przez placówkę obecnie lub w przeszłości, a także opisem podjętych przez placówkę i jej pracowników działań w sprawie (jeśli wystąpiły). Skarżąca podniosła, że żądane informacje stanowią ogólne dane na temat liczby i charakteru zabiegów medycznych finansowanych ze środków publicznych i w ramach wykonywania zadań publicznych. Tym samym należy uznać je za informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam Organ należy w tej sytuacji do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że organ nie udzielił wnioskowanej informacji. Nie przekazano również powiadomienia o opóźnieniu ani nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Od czasu złożenia wniosku skarżąca nie otrzymała żadnej korespondencji od organu. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, naruszenie prawa przez organ należy uznać za rażące. Podkreślono całkowitą bierność organu przez długi czas. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu - Szpitala do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Skarżąca uzasadniła w tym względzie, że w związku z bezczynnością organu poniosła określone koszty związane z konsultacjami prawnymi, koniecznością wysyłania dodatkowych pism i zaangażowania personelu na dłuższy czas; - zasądzenie wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania sądowego. Oświadczył, że w dniu 12 czerwca 2017 r. Szpital odpowiedział na przedmiotowy wniosek, udzielając wszystkich wnioskowanych informacji, pomijając jedynie wniosek z pkt 3, z uwagi na brak wykazu zawierającego liczbę nielegalnych zabiegów przerywania ciąży. Wyraził niezrozumienie dla działania skarżącej. Podniósł, że organ ma świadomość, iż dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Jednakże brak wykorzystania środków zaskarżenia, czy wezwań przez skarżącą świadczy, w ocenie organu, o braku jakiejkolwiek inicjatywy po stronie skarżącej. Należy w związku z tym przyjąć, iż skarżącej nie zależało aby rozwiązać powstały problem. Stwierdził, że nawet gdyby pismo organu nie zostało dostarczone przez placówkę pocztową, to brak jest przy tym zawinienia organu. Dodatkowo pełnomocnik organu wskazał, że w dniu 21 grudnia 2017 r. do organu wpłynęła tożsama skarga, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/OL 5/18, z uwagi na nieopłacenie należnego wpisu sądowego. Od momentu dostarczenia pierwszej skargi organ ponownie wielokrotnie przesyłał skarżącej wnioskowane informacje publiczne. Do akt załączono pismo adresowane do skarżącej, datowane 30 lipca 2018 r. na temat ponownego przesłania skarżącej odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy 1000 zł, pełnomocnik organu zauważył, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów świadczących o dodatkowych wydatkach. Na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Przedłożył potwierdzone za zgodność z oryginałem: potwierdzenie odbioru pisma organu adresowanego do skarżącej z dnia 30 lipca 2018 r., kserokopię z dziennika wysyłki tegoż pisma. Oświadczył, że pismo z dnia 12 czerwca 2017 r. zostało wysłane przez lekarza listem zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W analizowanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.". Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano m.in. jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Szpital odpowiada dyspozycji tego przepisu, natomiast wnioskowane informacje w zakresie realizacji powierzonych szpitalom, powołaną we wniosku ustawą, zadań finansowanych ze środków publicznych stanowiły informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f u.d.i.p.). Tym samym organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Realizację wniosku stanowi oczywiście udzielenie żądanej informacji publicznej. W rozpatrywanym przypadku skarżąca wskazywała, aby wnioskowane informacje zostały jej przesłane na piśmie, na podany adres Fundacji. W odpowiedzi na skargę organ przekonywał, że udzielił skarżącej wnioskowanych danych już pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Przy czym na rozprawie pełnomocnik organu przyznał, że pismo to wysłane zostało listem zwykłym, z pominięciem procedury wysyłki pism. W związku z tym oczywistym jest, że nie można uznać skuteczności takiego doręczenia. Prawidłowo korespondencja powinna była zostać doręczona w taki sposób, aby organ mógł wykazać, że dotarła do wnioskodawcy (np. nadana przesyłką poleconą, a nie listem zwykłym, który nie umożliwia śledzenia przesyłki i stwierdzenia, czy rzeczywiście korespondencja została dostarczona adresatowi). Tym samym w realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która ustała jednak w dniu 7 sierpnia 2018 r., a więc po wniesieniu skargi, w momencie doręczenia skarżącej pisma zawierającego żądane informacje. Na rozprawie organ udokumentował, że udzielił skarżącej wnioskowanej informacji przy piśmie z dnia 30 lipca 2018 r., doręczonego skarżącej, na wskazany adres Fundacji, w dniu 7 sierpnia 2018r. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku. Przy czym w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z akt sprawy, organ nie zignorował wniosku skarżącej. Lekarz zajmujący się sprawą przygotował odpowiedź na wniosek 12 czerwca 2017 r., ale przesłał wnioskowane informacje listem zwykłym, co uniemożliwiło ustalenie, czy pismo to zostało rzeczywiści adresatowi doręczone. W rozpoznawanej sprawie organowi można przypisać zatem jedynie realizację przepisów u.d.i.p. bez dochowania należytej dbałości w doręczeniu odpowiedzi na wniosek. Przy czym zauważyć należy, iż okoliczności faktyczne przemawiały za uznaniem, iż organ mógł pozostawać w przekonaniu, że w pełni wywiązał się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji, skoro odpowiedź na wniosek została udzielona, a zaniedbano jedynie jej właściwego doręczenia. Szpital nie jest bowiem organem administracji publicznej w sensie ustrojowym. Jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a więc organem jedynie w sensie funkcjonalnym, z uwagi na to, że wykonuje zadania publiczne powierzone do realizacji służbie zdrowia, od której wymaga się przede wszystkim znajomości procedur medycznych i okoliczności tej nie można pomijać oceniając działania podejmowane przez ten organ. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3. wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu do terminowego załatwiania spraw, poprzez wymierzenie grzywny, czy zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego: uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265). Zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc gdy w ramach autokontroli organ uwzględni skargę.