I OSK 1734/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 218/18 w sprawie ze skargi U. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 218/18, po rozpoznaniu skargi U. K.. w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania U. K. od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z [...] września 2017r. znak: [...]; w pkt II. stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; w pkt III. stwierdził, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt V. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej U. K. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 9 kwietnia 2018 r. U. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z [...] września 2017 r. wydanej w przedmiocie wznowienia postępowania. W skardze skarżąca wskazała, że od wniesienia odwołania minęło blisko 6 miesięcy w którym to okresie organ nie robi nic, mimo, że sprawa "jest zupełnie banalna i może zostać rozpoznana w postępowaniu odwoławczym nie dłużej jak w dwa dni". Skarżąca wskazała, iż przed wniesieniem skargi złożyła ponaglenie oraz wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwotę minimalną 1000 zł lub wyższą; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że bezczynność organu nie zachodzi, bowiem w dniu [...] maja 2018 r. zostało rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] września 2017 r. Organ podkreślił, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 15. Podał, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Podkreślił przy tym, że ponaglenie wpłynęło do organu w dniu 6 kwietnia 2018 r., natomiast skarga na bezczynność Ministra wpłynęła w dniu 10 kwietnia 2018 r. A zatem wprawdzie skarżący wyczerpał wymagany przepisami prawa tryb postępowania, jednakże od wpływu ponaglenia do wpływu skargi na bezczynność upłynęły zaledwie cztery dni, w tym dwa dni robocze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2018 r., orzekł, jak na wstępie. Wskazał, że od chwili wpływu odwołania do organu (4 października 2017 r.) do dnia jego rozpatrzenia ([...] maja 2018 r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia, nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia pismem z dnia 6 kwietnia 2018r. Pozostawał zatem w bezczynności przez blisko 8 miesięcy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. odwołania skarżącej z 29 września 2017r. (wpływ do organu 4 października 2017r.). Sąd podkreślił, że Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z tym Sąd stwierdził, że zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd zaznaczył, że organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Wobec tego nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., bowiem organ rozpoznał sprawę prawie po upływie 8 miesięcy, przy czym nawet wskazywane przez organ okoliczności związane z: trybem rozpoznawania wpływających spraw w organie (kolejność wpływu), niewystarczającą ilością kadr do załatwienia ich w terminach ustawowych, skomplikowanym charakterem sprawy oraz fakt, że sprawa została już rozpoznana, nie usprawiedliwiają – w ocenie Sądu – tak długiego okresu jej rozpoznawania, szczególnie że w tym okresie organ nie czynił żadnych ustaleń ani też nie poinformował strony w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie jej rozpoznania. Powyższe, zdaniem Sądu, każe kwalifikować zaistniałą bezczynność jako rażącą. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny oraz nie znalazł uzasadnienia dla przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., o co wnioskowała skarżąca. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 3, tj. w zakresie stwierdzenia, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi w zaskarżonej części, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ mając na uwadze konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu zobowiązany był do wnikliwego rozpoznania sprawy. Należało ustalić czym kierował się organ I instancji wznawiając postępowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji wydając decyzję orzekającą co do istoty sprawy nie będąc jednocześnie organem właściwym. Minister dodał, że rozpatrywał odwołanie od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym co wymagało wnikliwej analizy zarówno akt postępowania Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w zakresie decyzji z dnia [...] września 2017 r., jak i decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] maja 2012 r, i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. Zdaniem Ministra powyższe okoliczności powodują, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę potrzebował więcej czasu na jej zakończenie, niż przewidują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono przy tym, że nie wszystkie czynności podejmowane przez organ znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Natomiast Minister Inwestycji i Rozwoju obowiązany był do przeanalizowania akt trzech odrębnych postępowań. Złożoność i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy znajduje natomiast swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Wskazano także, że okres, który podlegał kontroli Sądu wynosił 6 miesięcy, tj. od wpływu odwołania w dniu 4 października 2017 r. do dnia wniesienia skargi, tj. 9 kwietnia 2018 r. Natomiast organ rozpoznał sprawę w terminie 7 miesięcy (decyzja z dnia [...] maja 2018 r.), a nie zaś jak wskazał Sąd w terminie 8 miesięcy. Minister zwrócił uwagę, że wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej jednak tę powinność organów można wyłożyć z ogólnych zasad wyrażonych w K.p.a., tj. art. 6 – 8 tej ustawy. Skoro bowiem sądy zobowiązane są do przestrzegania tej zasady, a przyspieszenie rozpatrzenia konkretnej sprawy może być dokonane na wniosek uprawnionego podmiotu, to nie można ganić organu, że również stara się powyższą zasadę stosować w procedurze administracyjnej. Podano, że w Ministerstwie w toku pozostaje około 3000 spraw administracyjnych. Sprawy te, poza niektórymi wyjątkami, ze względu na liczbę, rozpatrywane są według kolejności wpływu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z akt niniejszej sprawy nie wynika, żeby skarżącemu groziła szkoda z powodu przedłużającego się postępowania. Wezwanie zaś organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesienie skargi spowodowało przyspieszenie postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia. Podkreślono, że w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane jest na dzień 6 kwietnia 2018 r., zaś skarga na bezczynność już na dzień 10 kwietnia 2018 r. Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł przywileju dla organu wynikającego z art. 54 § 3 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem autokontroli jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie organ rozstrzygnął sprawę zanim na skutek wniesionej skargi orzekał Sąd. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można uznać, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywania stanu bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Należy wskazać, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszył sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem sformułowane w niniejszej sprawie zarzuty nie precyzują, który dokładnie przepis został – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszony. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca bowiem zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, art. 149 § 1 p.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, tj. punkty. Konkretny punkt tego przepisu nie został przez skarżącą wskazany. Zauważyć też należy, że zaskarżenie wyroku w części, tj. w pkt III, w zasadzie wyklucza postawienie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. niezależnie od punktu tego paragrafu. Zaskarżona część wyroku (w pkt III) dotyczy bowiem stwierdzenia, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tego dotyczy przepis art. 149 § 1a p.p.s.a., a nie § 1, na który wskazano w skardze kasacyjnej. Mając jednak na uwadze ścisłe opisowe określenie zaskarżenia, na gruncie niniejszej konkretnej sprawy można uznać, że powstałe uchybienie skargi kasacyjnej nie czyni niemożliwym jej rozpoznania. Zostanie ona zatem rozpoznana, poprzez kontrolę prawidłowości pkt III wyroku, tj. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a więc w kontekście naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., a nie art. 149 § 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie kluczową jest kwestia, czy Minister Inwestycji i Rozwoju pozostawał w rażącej bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania U. K. od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] września 2017 r. Terminy załatwiania spraw administracyjnych określa art.35 § 1 - §3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje zatem podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny, bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. Chodzi więc o sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno przypadku, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Nie każde naruszenie prawa wskutek zaistniałej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Aby mówić o rażącej bezczynności, przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, ale też nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] września 2017 r. wpłynęło do Ministra Infrastruktury w dniu 4 października 2017 r., natomiast zostało załatwione decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju dopiero w dniu [...] maja 2018 r. (już po wniesieniu skargi, lecz jeszcze przed jej rozpoznaniem przez Sąd). Jak wynika z akt sprawy, od dnia wpływu odwołania do organu do dnia jego rozpatrzenia w dniu [...] maja 2018 r., organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpatrzenia. Bezczynność ta trwała więc 7 miesięcy. Ma rację autor skargi kasacyjnej, że okres ten wynosił 7 miesięcy, a nie 8 miesięcy – jak podał Sąd I instancji – lecz okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia, gdyż zarówno w przypadku bezczynności trwającej 7, jak i 8 miesięcy, mamy do czynienia ze znacznym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Przy czym, co istotne, organ nie dopełnił też obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., nie informował bowiem strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczał nowego terminu do rozpatrzenia sprawy. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej, w ocenie organu, obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają zatem organu trudności obiektywne, jak na przykład brak etatów, trudności lokalowe lub nawet brak środków pieniężnych oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw. Są to okoliczności zależne od organu administracji, który jest odpowiedzialny za zorganizowanie swojej działalności w sposób adekwatny do aktualnych potrzeb. Powoływanie się zatem przez organ na tego typu okoliczności, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy można zaś mówić, gdy stan faktyczny sprawy jest zawiły, wymaga przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, a także w przypadku złożonego, niełatwego do ustalenia stanu prawnego, wymagającego wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa. Nawet jednak skomplikowany charakter danej sprawy nie może stanowić uzasadnienia dla ignorowania przez organ administracji przepisów prawa regulujących kwestie terminów załatwiania spraw oraz ogólnych zasad tego postępowania, w tym zasady szybkości określonej w art. 12 k.p.a. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się na to, że stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy znajduje swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. Tymczasem z uzasadnienia wskazanej przez organ decyzji wynika, że organ analizował sprawę w kontekście właściwości organu, stwierdzając że decyzję podlegającą jego kontroli wydał organ niewłaściwy i wyłącznie z tej przyczyny orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z [...] września 2017 r. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący. Wobec tego uznać należy, że zaskarżony pkt III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.