IV SAB/Wa 218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania U. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017r. znak: [...]; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej U.K. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. U. K. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej "Sąd") skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...] wydanej w przedmiocie wznowienia postępowania. W skardze skarżąca wskazała, że od wniesienia odwołania minęło blisko 6 miesięcy w którym to okresie organ nie robi nic mimo, że sprawa "jest zupełnie banalna i może zostać rozpoznana w postępowaniu odwoławczym nie dłużej jak w dwa dni". Skarżąca wskazała, iż przed wniesieniem skargi złożyła ponaglenie oraz wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwotę minimalną [...]zł lub wyższą; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania wg. norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że bezczynność organu nie zachodzi, bowiem w dniu [...] maja 2018r. zostało rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. Przyznał, że aczkolwiek przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a. to brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Organ podkreślił przy tym, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 15. Organ wyjaśnił również, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Podkreślił przy tym, że ponaglenie wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2018r., natomiast skarga na bezczynność Ministra wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2018r. A zatem wprawdzie skarżący wyczerpał wymagany przepisami prawa tryb postępowania, jednakże od wpływy ponaglenia do wpływu skargi na bezczynność upłynęły zaledwie cztery dni, w tym dwa dni robocze. Organ podniósł również, iż jego zdaniem, brak jest uzasadnienia do przyznania wnioskowanej przez skarżącą sumy pieniężnej gdyż sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o złożonym charakterze, spełniających funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego, który winien być stosowany wówczas gdy istnieje obawa, że organ nie będzie nadal respektował obowiązków wynikających z k.p.a. i będzie się uchylał od rozstrzygnięcia sprawy. A taka sytuacja niniejszej sprawie nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...] załatwione zostało [...] maja 2018r. (po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd.). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu ([...] października 2017r.) do dnia jego rozpatrzenia ([...] maja 2018r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia, nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia pismem z dnia [...] kwietnia 2018r.. Pozostawał zatem w bezczynności przez blisko 8 miesięcy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. odwołania skarżącej z [...] września 2017r. (wpływ do organu [...] października 2017r.). Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Z art.149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu [...] maja 2018r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018r., co spowodowało wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w pkt I sentencji. Podzielić jednak w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (podobnie: NSA w wyrokach z dnia: 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; 17 października 2012 r., II OSK 1031/12). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od [...] października 2017r. , tj. od dnia wpływu odwołania do organu I instancji od decyzji Wojewody [...] do dnia wniesienia skargi – [...] kwietnia 2018r. Odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Ministra [...] maja 2018r., zatem po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a., bowiem organ rozpoznał sprawę prawie po upływie 8 miesięcy przy czym nawet wskazywane przez organ okoliczności związane z: trybem rozpoznawania wpływających spraw w organie (kolejność wpływu), niewystarczającą ilością kadr do załatwienia ich w terminach ustawowych, skomplikowanym charakterem sprawy oraz fakt, że sprawa została już stosownym rozstrzygnięciem rozpoznana nie usprawiedliwiają w żadnej mierze tak długiego okresu jej rozpoznawania, szczególnie że w tym okresie organ nie czynił żadnych ustaleń ani też nie poinformował strony w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie jej rozpoznania. Powyższe, zdaniem Sądu, każe kwalifikować zaistniałą bezczynność jako rażącą. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny oraz nie znalazł uzasadnienia dla przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., o co wnioskowała skarżąca. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że odwołanie zostało już rozpoznane. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art.149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punktach od I-IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt V sentencji)