II OSK 26/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zabłudów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 408/18 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr XXXV/324/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi Kuriany, gmina Zabłudów – Etap I I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność § 32 ustęp 2 litera "c" zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 408/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Zabłudowie z 25 kwietnia 2018 r. nr XXXV/324/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi Kuriany, gmina Zabłudów – Etap I (dalej plan miejscowy), stwierdził nieważność § 15 ust. 1 planu miejscowego w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 4.1 R oraz § 32 ust. 2 lit. c planu miejscowego. 1.2. Skarżący, jest właścicielem nieruchomości rolnej o numerze geodezyjnym [...], położonej na obszarze ustaleń planu o symbolu [...] tj. obszarze przewidzianym jako tereny rolne, dla którego to terenu miejscowy ustawodawca w § 32 ustęp 2 litera "c" części tekstowej planu wprowadził zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej na zasadach określonych w ustaleniach ogólnych. Jednocześnie, jak wynika z ustaleń ogólnych planu zawartych w treści § 15 ustęp 1 na terenie objętym planem wprowadzony został zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem: a) dróg i terenów komunikacji; b) obiektów związanych z gospodarką wodno- ściekową; c) obiektów związanych z zaopatrzeniem w wodę; d) inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, linii energetycznych, instalacji do przesyłu gazu; e) gospodarowania wodą w rolnictwie. 1.3. W skardze do Sądu I instancji, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej § 15 ust.1 i § 32 ust. 2 lit. c w odniesieniu do nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], której jest właścicielem. Zarzucił zakazom objętym treścią zakwestionowanych paragrafów naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej: "upzp"), a także art. 31 ust. 3 oraz 32 Konstytucji, art. 14 ust. 1 upzp, art. 14 ust. 5 upzp, art. 17 pkt 6 lit. b upzp, art. 17 pkt 6 lit. c upzp w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 – zwanej dalej: "uogrl"). 1.4. Rada Miejska w Zabłudowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podała, że z uwagi na charakter istniejącej oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, sąsiedztwo drogi krajowej, inwestycyjną atrakcyjność terenu (wydane decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz chęć uniknięcia konfliktów sąsiedzkich w przyszłości uznała, iż obszar objęty planem powinien zostać przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi. 1.5. Powołanym na wstępie wyrokiem z 25 października 2018 r., Sąd I instancji uznał zasadność zarzutów skarżącego, że wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej obszaru [...] oraz zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarze planu położonym poza granicami wyznaczonych obszarów zwartej zabudowy, naruszyło ustalenia studium. Zaskarżony plan poprzez wprowadzony zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych niweczy realizację zamierzeń rolników, którzy potencjał własnych gruntów rolnych chcieli wykorzystać na rozwój gospodarki hodowlanej. U podstaw wprowadzonego zakazu, jak wynika z uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, legło stwierdzenie, iż teren gruntów rolnych [...] położony jest w strefie urbanizacji A – przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami i stanowi rezerwę terenu dla przyszłych inwestycji mieszkaniowych. Stąd zapisy o zakazie realizacji zabudowy kubaturowej na terenie [...], które pomogą uniknąć konfliktu interesu w przyszłości. Jednak ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że wskazany jako perspektywiczny kierunek intensyfikacji zabudowy mieszkaniowej miejskiej w strefie A – strefie urbanizacji, został nakreślony jako możliwy do pogodzenia z rozwojem rolnictwa w tej strefie. W części studium poświęconej zasadom zabudowy i zagospodarowania, stwierdzono, iż terenami zwartej zabudowy są tereny w granicach istniejącej i projektowanej zabudowy, które powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem skupisk zabudowy rozproszonej, składającej się z mniej niż 4 zagród i siedlisk mieszkalnych, że poza terenami zwartej zabudowy dopuszcza się realizację budownictwa związanego z komunikacją, infrastrukturą techniczną, zabudową letniskową, pensjonatową, obsługi turystyki oraz budownictwo rolnicze, w tym agroturystyka – o ile przepisy szczególne na to pozwalają, że na terenach zwartej zabudowy zaleca się lokalizowanie nowopowstających obiektów budowlanych, z wyjątkiem ferm hodowlanych oraz, że budownictwo rolnicze w postaci ferm hodowlanych powinno być lokalizowane w odległości co najmniej 200 metrów od zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu I instancji, zaprezentowane wyżej uzasadnienie dla wprowadzonego planem zakazu zabudowy gruntów rolnych na cele rolnicze (realizacji na nim budownictwa rolniczego) wskazuje na naruszenie zasady zachowania proporcji pomiędzy zakresem ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego do własnego gruntu a zamierzonym celem regulacji planu. Grunty rolne obszaru [...] nie są objęte ochroną, nie są zabudowane ani otoczone bezpośrednio zwartą zabudową, ustalenia studium wprost zalecają sytuowanie ferm hodowlanych poza obszarami zwartej zabudowy nakazując zachowanie co najmniej 200 – metrowej odległości ferm hodowlanych od zabudowy mieszkaniowej a rolniczej zabudowie gruntów rolnych terenu [...] (grunty klasy IV). Nie sprzeciwiają się temu przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sąd I instancji, nie może być uznane za wystarczające takie uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej obszaru [...], które sprowadza się do stwierdzenia, że zarezerwowanie tego obszaru pod przyszłą zabudowę mieszkaniową tj. perspektywiczne ukierunkowanie terenu pod urbanizację, pozwoli wyeliminować konflikty społeczne. Zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i ludzkiego przed uciążliwościami związanymi z sąsiedztwem planowanej inwestycji skarżącego służyła ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzona z udziałem społeczności lokalnej w postępowaniu środowiskowym. W ustaleniach planu, środowisko ludzkie i przyrodnicze jest chronione poprzez wprowadzony zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na obszarach zabudowy mieszkaniowej oraz zagrodowej. Reasumując, Sąd uznał, że zakaz zabudowy gruntów rolnych na cele rolnicze, pozostaje w sprzeczności z przewidzianą w studium dopuszczalnością rozwijania gospodarstw hodowlanych także w strefie urbanizacji (A), byleby były zlokalizowane poza obszarami zwartej zabudowy i pod warunkiem zachowania odległości od zabudowy mieszkaniowej wynoszącej nie mniej niż 200 metrów. Natomiast zakaz zabudowy kubaturowej na obszarze ustaleń [...] nie został uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Pozostawienie w rezerwie terenu rolnego niezabudowanego i uzasadnienie tej rezerwy perspektywiczną jego urbanizacją, przy braku wykazania prawdopodobieństwa szybkiego zurbanizowania tego obszaru a jednocześnie przy wykazaniu zapotrzebowania na rolniczą jego zabudowę, wskazuje na nieproporcjonalność zakazu względem celu uchwalenia planu. 2. Gmina Zabłudów wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, poz.1302 - zwanej dalej: "Ppsa"), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 upzp przez błędną jego wykładnię, której Sąd dokonał poprzez uznanie, iż plan miejscowy w części dotyczącej zapisów §15 ust. 1 w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 4.IR oraz § 32 ustęp 2 lit. c zaskarżonej uchwały narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci braku spójności studium z planem, co w konsekwencji skutkuje nadużyciem władztwa planistycznego przez organ w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu; - art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie interesu prawnego lub uprawnień skarżącego właściciela działki o nr geod. [...] znajdującej się w obszarze objętym uchwałą w sposób uniemożliwiający mu realizację zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego w postaci budowy fermy drobiu na przedmiotowej działce. W oparciu o powyższe zarzuty wnieisono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wnisół o jej oddalenie i zasądznie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom). 4.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy podzielić oba zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do § 15 ust. 1 planu miejscowego. Wprowadzenie w planie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko po pierwsze nie pozostawało w sprzeczności z ustaleniami studium, jak również nie naruszało zasady proporcjonalności. Studium wprost zaleca sytuowanie ferm hodowlanych poza obszarami zwartej zabudowy nakazując zachowanie co najmniej 200-metrowej odległości ferm hodowlanych od zwartej zabudowy. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] oraz [...], które są terenami zwartej zabudowy, znajdują się w odległości mniejszej niż 200 metrów od terenu oznaczonego symbolem [...]. Oznacza to wprost, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wymienione tereny nie należą do terenów zwartej zabudowy i wskazał na niezgodność ustaleń planu ze studium. Organ realizując przysługujące mu prawo do kształtowania i prowadzenia polityki w zakresie planowania przestrzennego, w ramach swojego władztwa, wyznaczył pod zabudowę produkcji rolnej obszary poza strefą urbanizacji, gdzie jest możliwość realizacji i rozwoju obiektów zawsze znacząco oddziałujących na środowisko oraz że teren obecnie oznaczony jako [...] docelowo, zgodnie z zapisami studium, również może w przyszłości podlegać urbanizacji. Lokalizowanie nowych, dotąd w tej części gminy niefunkcjonujących, obiektów produkcji rolnej o charakterze przemysłowym może te działania skutecznie uniemożliwić. Należy zatem przyznać rację skarżącej kasacyjnie gminie, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko. Jak wykazała skarżąca kasacyjnie gmina ustalenia dokonane w planie miejscowym nastąpiły w wyniku dokonanych analiz i szerokiej oceny wielu czynników jak: kwestie finansowe, istniejąca zabudowa, wyważenie interesu prywatnego i publicznego oraz ład przestrzenny. Tym samym w przedmiotowej sprawie zawarta w § 15 ust. 1 planu ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. 4.5. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 15 ust. 1 planu miejscowego, ponieważ nie jest dotknięty wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności. W tym zakresie skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu skutkując uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem w tej części skargi w oparciu o art. 151 Ppsa. 4.6. Natomiast w całej rozciągłości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości § 32 ust. 2 lit. c planu miejscowego. W odniesieniu do tego zapisu planu, zarzuty skargi kasacyjnej są w istocie nieusprawiedliwione. W zakresie wprowadzenia zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej ograniczenie własności poszło zdecydowanie za daleko. Jak najbardziej słusznie Sąd I instancji wskazuje, że zakaz zabudowy kubaturowej na obszarze ustaleń [...] nie został uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 32 ust. 2 lit. c, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Wprowadzenie tego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Dlatego uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 32 ust. 2 lit. c planu miejscowego z tożsamym uzasadnieniem jak Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 147 i art. 151 w zw. z art. 193 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.