II SA/Bk 408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi K., gmina Z. – Etap I 1. stwierdza nieważność § 15 ustęp 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 4.1 R oraz § 32 ustęp 2 litera "c" zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą złożoną [...] maja 2018r. M. S. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi K., gmina Z. – Etap I. Uchwała powyższa, jak wynika z akt administracyjnych, została podjęta po przeprowadzeniu procedury planistycznej zapoczątkowanej uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2017r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi K., gmina Z.. Uchwała intencyjna zakreśliła granice opracowania planu jako teren pomiędzy drogą krajową Nr [...], granicą administracyjną gmin B. i S. oraz granicą obrębów wsi P. i P. i wskazała na cel opracowania planu jako przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi. W § 3 uchwały intencyjnej, Rada Miejska zastrzegła, że opracowanie i uchwalenie planu, może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru, określonego na załączniku graficznym. Zaskarżony plan dotyczy fragmentu obszaru objętego uchwałą intencyjną w granicach terenu zawartego pomiędzy drogami gminnymi o numerach geodezyjnych [...] i od północy z granicą gminy S.. W § 1 uchwały, uchwałodawca stwierdził, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., kilkakrotnie fragmentarycznie zmienianego w latach późniejszych. Załącznikiem uchwały stał się rysunek planu w skali 1:1000, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz określenie sposobu realizacji oraz zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, należących do zadań własnych Gminy Z.. Uchwalony plan na obszarze ustaleń przewidział: - tereny leśne – oznaczone na rysunku planu symbolami 1.1 ZL- 1.6 ZL, -tereny zabudowy zagrodowej związane z prowadzeniem gospodarstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną – oznaczone na rysunku planu symbolami 2.1-2.6RM, - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną – oznaczone na rysunku planu symbolami 3.1 MN-3.11 MN, -tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem 4.1R, -tereny usług sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną – oznaczone symbolem 5.1 US/ZP, - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług nieuciążliwych – oznaczony na rysunku planu symbolem 5.1MN/U. M. S. – skarżący, jest właścicielem nieruchomości rolnej o numerze geodezyjnym [...], położonej na obszarze ustaleń planu o symbolu 4.1R tj. obszarze przewidzianym jako tereny rolne, dla którego to terenu miejscowy ustawodawca w § 32 ustęp 2 litera "c" części tekstowej planu wprowadził zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej na zasadach określonych w ustaleniach ogólnych. Jednocześnie, jak wynika z ustaleń ogólnych planu zawartych w treści § 15 ustęp 1 na terenie objętym planem wprowadzony został zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem: a) dróg i terenów komunikacji; b) obiektów związanych z gospodarką wodno- ściekową; c) obiektów związanych z zaopatrzeniem w wodę; d) inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, linii energetycznych, instalacji do przesyłu gazu; e) gospodarowania wodą w rolnictwie; We wniesionej skardze M. S. wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej § 15 ustęp 1 i § 32 ustęp 2 litera "c" w odniesieniu do nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], której jest właścicielem (vide: sprecyzowanie wniosków skargi do protokołu rozprawy – k. 38 akt sądowych). Zarzucił zakazom objętym treścią zakwestionowanych paragrafów: - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 31 ust. 3 oraz 32 Konstytucji RP, przejawiające się w nie wzięciu pod uwagę przy uchwalaniu planu ważnego interesu prywatnego, a także uwarunkowań i analiz środowiskowych dotyczących uchwalonego planu, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności; - naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w uchwaleniu zaskarżonego planu nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, ale de facto w celu uniemożliwienia skarżącemu zabudowy należącej do niego nieruchomości w sposób, w jaki wnioskuje w sprawie prowadzonej przed Burmistrzem Z. znak [...]; - naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w ustaleniu przeznaczenia terenu 4.1R (dotyczącego między innymi działki skarżącego), niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia miejscowego planu dotyczące terenu 4.1 R de facto uniemożliwiają jakąkolwiek zabudowę terenu, podczas gdy studium taką zabudowę przewiduje; - naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uzyskanie uzgodnienia przedsiębiorcy przesyłowego – PGE Dystrybucja – w zakresie infrastruktury technicznej – linii napowietrznych, występujących na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo PGE Dystrybucja z dnia [...] grudnia 2017r.). Uzgodnienie z dnia [...] maja 2018r. zostało dokonane już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może zostać uznane za skuteczne; - naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak zweryfikowania, czy na terenach, na których została wprowadzona zabudowa mieszkaniowa nie istniała konieczność uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoje Wsi (ewentualnie Marszałka Województwa) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze bądź nieleśne. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonej do skargi kopii decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację na działce skarżącego o numerze [...] położonej w obrębie K., gmina Z., sześciu budynków do hodowli brojlerów kurzych oraz indyczek wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że posiada interes prawny w skarżeniu uchwały albowiem ustalenia uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego niweczą plany inwestycyjne na działce o numerze [...]. Wyrazem braku akceptacji Burmistrza Z. dla zamiaru inwestycyjnego skarżącego była odmowa wydania decyzji środowiskowej mimo pozytywnej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego i pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ostatecznie skarżący pozytywną decyzję środowiskową otrzymał ale miało to miejsce, gdy na etapie końcowym była procedura uchwalenia planu a więc nie mogłyby już być ustalone inwestorowi warunki zabudowy. Skarżący podkreślił, że teren oznaczony symbolem 4.1 R nie jest obszarem podlegającym ochronie przyrodniczej a prognoza oddziaływania na środowisko nie wyklucza realizowania na nim przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji dziwić musi wprowadzenie zakazu z § 15 ust. 1 planu. Nie sposób również odnaleźć w dokumentacji sprawy uzasadnienia do wprowadzonego w § 32 ust. 2 lit. c zakazu zabudowy kubaturowej na terenie oznaczonym symbolem 4.1R. Ani ukształtowanie terenu ani właściwości ekofizjograficzne nie stanowią przeciwwskazania do lokalizacji zabudowy kubaturowej na tym terenie. Nieruchomość skarżącego ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, z prognozy oddziaływania na środowisko wynika bardzo niska przydatność rolnicza gruntów na tym terenie, w sąsiedztwie gruntu znajdują się działki z przewidzianą planem możliwością zabudowy. Zdaniem skarżącego, gmina nadużyła władztwa planistycznego nie wyważając należycie interesu publicznego z interesem prywatnym. Zdaniem strony skarżącej przy uchwalaniu planu doszło także do uchybień proceduralnych albowiem Burmistrz Z. nie uzyskał od starostwa powiatowego wypisu z rejestru gruntów co do klasy gruntów rolnych a tym samym nie zweryfikował potrzeby uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, co może być kwalifikowane jako naruszenie prawa skutkujące nieważnością planu a ponadto nie uzyskał stosownego uzgodnienia zarządcy sieci energetycznej co do usytuowania linii elektroenergetycznych. Rada Miejska w Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podała, że przedmiotem uchwalonego planu było wprowadzenie zasad zabudowy i użytkowania terenów położonych w obrębie wsi K. w sąsiedztwie projektowanej, południowej obwodnicy miasta B.. Przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu przeprowadzono analizę istniejącego zagospodarowania terenu, wydanych decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczenia terenu objętego objętego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. (obszar planu w studium stanowi strefę urbanizacji A – przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi), wniosków, które wpłynęły w trakcie procedury oraz obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na charakter istniejącej oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, sąsiedztwo drogi krajowej, inwestycyjną atrakcyjność terenu (wydane decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz chęć uniknięcia konfliktów sąsiedzkich w przyszłości, Rada uznała, iż obszar objęty planem powinien zostać przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. z usługami nieuciążliwymi. Rada podkreśliła, że planowe przeznaczenie terenu jest zgodne z zapisami Studium dla obszaru objętego planem. Wskazała, że właściciele nieruchomości we wsi K. zainteresowani są zachowaniem mieszkalnej funkcji tego terenu, o czy świadczy wniosek o sporządzenie planu złożony przez Stowarzyszenie "Bardzo aktywna wieś K."" oraz innych mieszkańców. Przyjęty plan oraz obowiązujące studium nie przewidują wprowadzenia na tym terenie produkcji rolnej na skalę przemysłową. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury, organ podał, że teren objęty symbolem 4.1 R opisany jako teren rolny w dotychczasowym użytkowaniu, jest użytkiem rolnym klasy IV a o łącznej powierzchni około 9,44 ha. Na terenie objętym planem nie występują grunty rolne o klasach I –III, wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Rozpatrując przyszłe zagospodarowanie tego obszaru, organ uchwałodawczy był związany ustaleniami Studium, przeznaczającymi teren pod strefę urbanizacji (zabudowę mieszkaniową z nieuciążliwymi usługami). Z uwagi na przyszłe powiązania komunikacyjne (obszar nie będzie miał bezpośredniego połączenia z wsią K., tak jak obecnie), rolnicze użytkowanie tego terenu oraz wielkość całego obszaru objętego planem, zdecydowano o zachowaniu jego dotychczasowego przeznaczenia, który stanowić będzie rezerwę terenu pod przyszłe tereny mieszkaniowe. Nawiązując zaś do zarzutu braku uzgodnienia projektu planu z przedsiębiorcą przesyłowym energii, Rada podkreśliła, że nie ma obowiązku uzyskania uzgodnienia z takim przedsiębiorcą dla linii o średnich i niskich napięciach. O takie uzgodnienie jednak organ uchwałodawczy wystąpił i je uzyskał po wprowadzeniu do projektu planu wcześniejszych uwag dystrybutora energii. Nawiązując do charakteru inwestycji skarżącego i wielkości przedsięwzięcia, rada podała, że jego skala oraz sąsiedztwo istniejącej zabudowy mieszkaniowej (konkretnie budynku mieszkalnego na działce [...] w odległości 158 metrów od granicy działki skarżącego), zapisy Studium, zachowanie ładu przestrzennego i poczucia bezpieczeństwa mieszkańców (obecna liczba mieszkańców wsi K. to 636 osób), inwestycja skarżącego wpłynęłaby negatywnie na warunki życia mieszkańców i stałaby w sprzeczności z zasadami harmonijnego współżycia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Skarga została wywiedziona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym od dnia 1 czerwca 2017r. nie obowiązuje wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (vide: art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie norm prawa powszechnie obowiązującego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń planu, to istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania planu oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być spowodowana istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu oraz naruszeniem właściwości organów w zakresie uchwalenia planu. Naruszenie trybu sporządzania planu to złamanie sekwencji czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej tj. wyznaczonych przepisami ustawy etapów uchwalania planu, przy czym istotność naruszenia trybu ma miejsce, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (tak, między innymi w wyroku NSA sygn. II OSK 925/16 i II OSK 1593/11). Takich naruszeń w procedurze uchwalania zaskarżonego planu Sąd nie stwierdził. Procedura uchwalania planu przeszła wszystkie konieczne etapy wskazane w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a projekt planu został poddany niezbędnym opiniom i uzgodnieniom. Skład orzekający zgadza się ze stwierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że projekt planu nie wymagał uzgodnienia z operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego albowiem takie uzgodnienie nie jest wymagane co do objętych planem rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną przewidzianego liniami niskiego i średniego napięcia (argumentum a contrario do treści art. 17 punkt 6 ostatni myślnik ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Również w świetle twierdzeń organu, niepodważonych przez skarżącego, na obszarze ustaleń planu nie znalazły się grunty rolne klasy wymagającej uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Naruszenie zasad sporządzania planu ma natomiast miejsce w razie przyjęcia rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które wyznaczają zakres władztwa planistycznego gminy. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy także traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide, między innymi: wyrok NSA z dnia 11 września 2008r. sygn. II OSK 215/08 oraz z dnia 9 października 2007r. sygn. II OSK 401/07). Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a stosownie do treści art. 15 ust. 1 tej ustawy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt miejscowego planu zgodnie z zapisami studium. Uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje natomiast po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2015r. sygn. II OSK 1540/13, dokonując ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, rada gminy w toku prac planistycznych zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy. Bezspornym jest, że ustalenia zaskarżonego planu bezpośrednio naruszają subiektywny interes prawny skarżącego M. S., którego nieruchomość rolna oznaczona numerem geodezyjnym [...], położona jest w obszarze ustaleń planu 4.1R z przeznaczeniem – grunty rolne, dla którego to obszaru plan wprowadził zakaz zabudowy kubaturowej, co pozostaje w bezpośredniej kolizji z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego, gdyż podjął on starania w kierunku zlokalizowania na tym terenie fermy drobiu a wprowadzony zakaz zabudowy niweczy te plany. Interes prawny skarżącego narusza też wprowadzony w ustaleniach ogólnych planu zakaz lokalizacji na całym obszarze ustaleń planu, przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko albowiem planowana przez niego inwestycja (ferma drobiu) kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący uzyskał ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację swojego przedsięwzięcia a skarga zrzeszonych w stowarzyszeniu mieszkańców wsi K. na decyzję środowiskową została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018r. sygn. II SA/Bk 177/18. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 26 września 2018r. wydanego w sprawie II SA/Bk 560/18, odrzucającego skargę M. S. na ostateczne postanowienie SKO w B. w sprawie zawieszenia postępowania, skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla swojego przedsięwzięcia ale postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z uwagi na trwającą procedurę planistyczną. Sąd podziela zarzuty skarżącego, że wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej obszaru 4.1R oraz zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarze planu położonym poza granicami wyznaczonych obszarów zwartej zabudowy, naruszyło ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., kilkakrotnie fragmentarycznie zmienianego w latach późniejszych. Prawdą jest, że w świetle obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. obszar działki skarżącego o numerze geodezyjnym [...] położonej w obrębie wsi K., jest usytuowany w strefie A tj. strefie urbanizacji, dla której – jak wskazuje treść Studium – "sposób perspektywicznego zagospodarowania zmierzać będzie do intensyfikacji zabudowy w kierunku typowej zabudowy występującej na obrzeżach aglomeracji miejskich, tj. rozluźnionej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, skupiskach zabudowy wielorodzinnej, nieuciążliwych usług, rzemiosła i przemysłu". Taka jest według Studium perspektywa kierunku rozwoju przestrzennego gminy Z. dla terenów podmiejskich miasta B., obejmujących miedzy innymi wieś K.. Zgodny z tym perspektywicznym kierunkiem rozwoju przestrzennego gminy, był cel przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy drogą krajową Nr 19, granicą administracyjną gmin B. i S. oraz granicą obrębów wsi P. i P., wskazujący planowe przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi. W obszarze ustaleń zaskarżonego planu, nie wszystkie jednak tereny zostały przeznaczone pod urbanizację, rozumianą jako wyznaczenie obszarów zabudowy mieszkaniowej. Dotyczy to bowiem jedynie obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną – oznaczonych na rysunku planu symbolami 3.1 MN-3.11 MN oraz obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług nieuciążliwych – oznaczonego na rysunku planu symbolem 5.1MN/U. Nadal w obszarze ustaleń planu znajdują się tereny zabudowy zagrodowej związane z prowadzeniem gospodarstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną – oznaczone na rysunku planu symbolami 2.1-2.6RM oraz tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem 4.1R. Powyższe oznacza, że faktyczna urbanizacja obszaru ustaleń zaskarżonego planu tj. obszaru kolonii wsi K. objęła jedynie fragmentarycznie ów obszar a tereny rozproszonej zabudowy o charakterze miejskim przeplatają się z terenami wiejskiej zabudowy zagrodowej. Nadal też pozostał na obszarze ustaleń planu teren rolny niezabudowany, wykorzystywany rolniczo. Ogólny państwowy porządek planistyczny, wyznaczany decyzjami o warunkach zabudowy, pozwalał na realizację zarówno zabudowy mieszkaniowej, zabudowy zagrodowej oraz zabudowy rolniczej. Zaskarżony plan poprzez wprowadzony zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych, niweczy realizację zamierzeń rolników, którzy potencjał własnych gruntów rolnych chcieli wykorzystać na rozwój gospodarki hodowlanej. U podstaw wprowadzonego zakazu, jak wynika z uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, legło stwierdzenie, iż teren gruntów rolnych 4.1R położony jest w strefie urbanizacji A – przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami i stanowi rezerwę terenu dla przyszłych inwestycji mieszkaniowych. Stąd zapisy o zakazie realizacji zabudowy kubaturowej na terenie 4.1R, które pomogą uniknąć konfliktu interesu w przyszłości. Tymczasem lektura Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. pozwala na wysnucie wniosku, że wskazany jako perspektywiczny kierunek intensyfikacji zabudowy mieszkaniowej miejskiej w strefie A – strefie urbanizacji, został nakreślony jako możliwy do pogodzenia z rozwojem rolnictwa w tej strefie. Wynika to wyraźnie z ustaleń Studium zawartych w rozdziale poświęconemu polityce przestrzennej gminy - kierunkom zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Stwierdzone tam bowiem zostało, iż w Strefie urbanizacji (A), w odniesieniu do rolnictwa, leśnictwa i ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego należy wspierać rozwój rolnictwa intensywnego na obszarach najbardziej przydatnych rolniczo, dostosować zmiany struktury obszarowej gospodarstw rolnych do wymogów Unii Europejskiej, ukierunkować rolnictwo na gospodarkę hodowlaną oraz, że mogą być tam rozwijane gospodarstwa agroturystyczne. W części Studium poświęconej zasadom zabudowy i zagospodarowania, stwierdzono, iż terenami zwartej zabudowy są tereny w granicach istniejącej i projektowanej zabudowy, które powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem skupisk zabudowy rozproszonej, składającej się z mniej niż 4 zagród i siedlisk mieszkalnych, że poza terenami zwartej zabudowy dopuszcza się realizację budownictwa związanego z komunikacją, infrastrukturą techniczną, zabudową letniskową, pensjonatową, obsługi turystyki oraz budownictwo rolnicze, w tym agroturystyka – o ile przepisy szczególne na to pozwalają, że na terenach zwartej zabudowy zaleca się lokalizowanie nowopowstających obiektów budowlanych, z wyjątkiem ferm hodowlanych oraz, że budownictwo rolnicze w postaci ferm hodowlanych powinno być lokalizowane w odległości co najmniej 200 metrów od zabudowy mieszkaniowej. W świetle ustaleń Studium, spod zabudowy wyłączone zostały trwałe użytki zielone, w tym zmeliorowane oraz grunty rolne klas chronionych – III. Zaprezentowane wyżej uzasadnienie dla wprowadzonego planem zakazu zabudowy gruntów rolnych na cele rolnicze (realizacji na nim budownictwa rolniczego) wskazuje na naruszenie zasady zachowania proporcji pomiędzy zakresem ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego do własnego gruntu a zamierzonym celem regulacji planu. Grunty rolne obszaru 4.1R nie są objęte ochroną, nie są zabudowane ani otoczone bezpośrednio zwartą zabudową, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. wprost zalecają sytuowanie ferm hodowlanych poza obszarami zwartej zabudowy nakazując zachowanie co najmniej 200 – metrowej odległości ferm hodowlanych od zabudowy mieszkaniowej a rolniczej zabudowie gruntów rolnych terenu 4.1 R (grunty klasy IV) nie sprzeciwiają się przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne. Wymóg proporcjonalności zwany zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem konstytucyjnego prawa lub wolności (nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Oznacza też konieczność wyważania i godzenia przeciwstawnych wartości (dóbr), których pełna realizacja jest niemożliwa. Każde ograniczenie właściciela w prawie do wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej naturalnym charakterem, powinno być należycie uzasadnione. Uprawnienie do ograniczania uprawnień właścicielskich do nieruchomości (w tym do pobierania pożytków i zabudowy) jest działaniem zgodnym z prawem tylko w przypadku uzasadnionym okolicznościami, w pierwszym rzędzie uwzględniającymi interes publiczny. Dopuszczalność wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść tego przepisu doprecyzowuje § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., poz. 1587, uściślając jak w projekcie planu należy określić, między innymi, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Każdorazowe wprowadzenie zakazów wymaga uzasadnienia wskazującego na potrzebę ochrony dóbr wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozwiniętych pojęciowo w § 4 Rozporządzenia wykonawczego. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalność wprowadzenia zakazu zabudowy została wymieniona wprost w art. 15 ust. 2 pkt 9 tj. przy określaniu szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. W odniesieniu do okoliczności sprawy, szczególnymi warunkami zagospodarowania terenów wprowadzono na wszystkich obszarach planu zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem: a) dróg i terenów komunikacji; b) obiektów związanych z gospodarką wodno- ściekową; c) obiektów związanych z zaopatrzeniem w wodę; d) inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, linii energetycznych, instalacji do przesyłu gazu; e) gospodarowania wodą w rolnictwie; Zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych tj. zakaz wprowadzony § 32 ustęp 2 litera "c" nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu a zatem powinien być uzasadniony potrzebami wynikającymi z pozostałych punktów art. 15 ust. 2, uściślonych co do treści § 4 Rozporządzenia wykonawczego, będących odzwierciedleniem wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako te z uwagi na które można ograniczyć prawo własności. Innymi słowami wprowadzenie zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu, nie może być uznane za wystarczające takie uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej obszaru 4.1R, które sprowadza się do stwierdzenia, że zarezerwowanie tego obszaru pod przyszłą zabudowę mieszkaniową tj. perspektywiczne ukierunkowanie terenu pod urbanizację, pozwoli wyeliminować konflikty społeczne. Zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i ludzkiego przed uciążliwościami związanymi z sąsiedztwem planowanej inwestycji skarżącego służyła ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzona z udziałem społeczności lokalnej w postępowaniu środowiskowym. W ustaleniach planu, środowisko ludzkie i przyrodnicze jest chronione poprzez wprowadzony zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na obszarach zabudowy mieszkaniowej oraz zagrodowej. Reasumując, Sąd uznał, że zakaz zabudowy gruntów rolnych na cele rolnicze, pozostaje w sprzeczności z przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dopuszczalnością rozwijania gospodarstw hodowlanych także w strefie urbanizacji (A), byleby były zlokalizowane poza obszarami zwartej zabudowy i pod warunkiem zachowania odległości od zabudowy mieszkaniowej wynoszącej nie mniej niż 200 metrów. Natomiast zakaz zabudowy kubaturowej na obszarze ustaleń 4.1R nie został uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Pozostawienie w rezerwie terenu rolnego niezabudowanego i uzasadnienie tej rezerwy perspektywiczną jego urbanizacją, przy braku wykazania prawdopodobieństwa szybkiego zurbanizowania tego obszaru a jednocześnie przy wykazaniu zapotrzebowania na rolniczą jego zabudowę, wskazuje na nieproporcjonalność zakazu względem celu uchwalenia planu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzeniem nieważności Sąd objął ustalenia planu zakwestionowane przez skarżącego tj. treść § 15 ustęp 1 i § 32 ustęp 2 litera c planu. Uczynił to jednak nie w odniesieniu zakwestionowanych paragrafów do nieruchomości skarżącego ale w odniesieniu do obszaru 4.1R. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2016r. sygn. II OSK 137/15, w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych ochroną prawną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. NSA zastrzegł jednak, że kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. W okolicznościach sprawy za naruszające porządek prawny zostały uznane regulacje odnoszące się do całego obszaru 4.1 R i pozostają one w nierozerwalnym związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.