II OSK 401/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 638/06 w sprawie ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], którym orzeczono o nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: W rozstrzygnięciu Wojewoda stwierdził, że na podstawie obowiązujących przepisów nie można sporządzić planu dla poszczególnych części obszaru objętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., których granice nie zostały określone przez Radę. Ograniczając procedurę uchwalania planu do części [...], bez uprzedniego określenia granic przez Radę naruszono właściwość organów, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto zdaniem organu nadzorczego plan nie jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1999 r. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustalono podstawowe przeznaczenie obejmujące "zabudowę usługową, w tym w szczególności: usługi nieuciążliwe na rzecz rolnictwa, hotelowe, administracyjne oraz zdrowia", tymczasem linie rozgraniczające terenu [...] nie pokrywają się z wyznaczonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego jakim są tereny "zabudowane i przewidywane do zabudowy z preferencją dla skoncentrowanej funkcji usług związanych z rolnictwem". Na rysunku planu nie dokonano podziału objaśnień użytych oznaczeń zgodnie z § 3 uchwały na obowiązujące i uzupełniające, co skutkuje brakiem jednoznaczności między tekstem planu a rysunkiem, naruszając w ten sposób § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W skardze do Sądu Rada Miasta P. zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i pozbawienie udziału w postępowaniu, art. 91 ust. 3 tej ustawy przez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, art. 91 przez przyjęcie, że uchwała narusza prawo, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez wskazanie wadliwej podstawy prawnej, błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących zapisów planu, które w istocie pokrywają się z wyznaczonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego i § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia poprzez błędną interpretację przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, iż organowi nadzoru nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania przepisów art. 91 i nast. ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie brak powołania w rozstrzygnięciu przepisu szczególnego – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który powołano jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania, jednakże obowiązek precyzyjnego określenia granic obszaru objętego planem, dotyczy również granic poszczególnych etapów, jeżeli uchwała przewiduje możliwość uchwalenia planu dla określonego terenu nie jednorazowo, lecz etapami. Rada Miasta P. uchwałą z dnia [...] stycznia 2004 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P.. W § 1 ust. 4 tej uchwały ustalono, że dla poszczególnych fragmentów obszaru może nastąpić odrębne opracowanie i uchwalenie częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale granic tych fragmentów nie określono ani w części tekstowej, ani w części graficznej uchwały. Uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. Rada Miasta P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P., lecz z uchwały tej wynika, że obszar nią objęty nie jest tożsamy z obszarem objętym uchwałą z dnia [...] stycznia 2004 r. Do zmiany tej doszło w trakcie procedury uchwalania planu, w wyniku rozpatrzenia wniosku dotyczącego lokalizacji parku technologicznego. O zasięgu terenu objętego planem zadecydował więc Prezydent Miasta P., co stanowi naruszenie przepisów o właściwości organów, bowiem organ sporządzający projekt wkroczył w kompetencje organu stanowiącego – rady gminy, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym. Zmian co do obszaru objętego przyszłym planem może dokonywać jedynie rada gminy w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu lub poprzez uchylenie tej uchwały. Zdaniem Sądu trafny stwierdzono naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na niezgodności uchwalonego planu z ustaleniami Studium. W Studium, teren objęty uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. jest określony jako teren zabudowy lub przewidywany pod zabudowę z preferencją dla skoncentrowanych funkcji usług wyższego rzędu z zielenią, w tym dla usług związanych z rolnictwem. W Studium wskazano, że "usługi w zieleni" oznaczają co najmniej 50 % udziałów terenów zieleni, a zieleń ma tworzyć zwarte kompozycje krajobrazowe. Tymczasem w uchwale z dnia [...] lipca 2006 r.. na obszarze planu ustalono jako przeznaczenie podstawowe dla przeważającej części obszaru – zabudowę jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową. Z treści uchwalonego planu miejscowego jednoznacznie wynika, że funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa z uzupełniającą funkcją usługową, co jest sprzeczne z ustaleniami Studium. Takie naruszenie prawa jest także przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. Sąd nie podzielił natomiast zastrzeżeń organu nadzorczego co do naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia organu gminy o postępowaniu nadzorczym, Sąd stwierdził, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i naruszenia właściwości organów, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia [...] lipca 2006 r. i nie zmieniłyby tego ewentualne wyjaśnienia organu gminy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Rady Miasta P. zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez brak wyjaśnienia podstaw prawnych wyroku, w tym art. 13 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 141 § 4 powołanej ustawy przez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia , tj. art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że brak powołania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał wpływu na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę, że Wojewoda w trybie nadzorczym nie zakwestionował uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W zakresie prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1, art. 85, art. 87 art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607), art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie przepisu prawa, który powinien być zastosowany, art. 9 ust. 4, art. 14, art. 15 ust. 1 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego a ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a jedynym kryterium nadzoru nad działalnością jednostek samorządowych może być kryterium legalności, organ nadzoru powinien korzystać ze swoich kompetencji, tak aby nie naruszyć samodzielności gminy w zakresie planowania przestrzennego. Studium wiąże organ wykonawczy gminy, który sporządza projekt miejscowego planu, a organem, który stwierdza zgodność planu ze studium jest rada miasta. Kompetencji tych nie można przyznać organowi nadzoru, byłoby to sprzeczne z jedynym kryterium nadzoru jakim jest legalność i prowadziłoby do nadzoru wojewody nad interpretacją aktów polityki wewnętrznej. Podstawą działań nadzorczych może być jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego, studium charakteru takiego nie ma. Podjęte przez Wojewodę działanie badania zgodności planu ze studium nie stanowi badania legalności aktu prawa organu gminy, lecz jest próbą ingerencji w politykę przestrzenną gminy, do czego nie odniósł się Sąd I instancji. Następnie podniesiono, że brak wskazania w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie prawa – stwierdzenie, czy doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały przez organ nadzorczy może nastąpić dopiero po wskazaniu konkretnych, wymienionych w tym przepisie podstaw (naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu, naruszenie właściwości organów). W skardze kasacyjnej podniesiono także, że Sąd błędnie uznał, iż uchwalenie planu miejscowego dla części terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu stanowi naruszenie właściwości organów przy sporządzaniu planu. Natomiast nawet, gdyby uznać, że naruszenie takie miało miejsce, to nie można uznać go za istotne. Naruszenie wpływające na treść uchwały występuje, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż, gdyby naruszenie nie wystąpiło. Zarzuty wskazane przez Wojewodę mogą być uznane jedynie za nieistotne naruszenie prawa i nie powinny być uznane za podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Następnie podkreślono, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, prawidłowe zawiadomienie umożliwiłoby czynny udział organu gminy w postępowaniu nadzorczym i być może doprowadziłoby do opublikowania planu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył prawo pomijając kwestię niewłaściwego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, tymczasem organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które zostały naruszone i wypływające z ich nakazy i zakazy. Podobnie Sąd nie wyjaśnił podstaw prawnych, na których oparł swoje orzeczenie, przyjmując jedynie, że uchwała nie jest zgodna z ustaleniami studium. Z rozważań Sądu wynika, że Sąd zwrotowi "zgodny" i " wiążący" przypisał identyczne znaczenia, co stanowi błędną interpretację przepisów art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem zgodność powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie strategicznym – studium zagospodarowania. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie studium roli dokumentu precyzyjnie wyznaczającego koncepcję zagospodarowana danego obszaru, to zbędne byłyby plany miejscowe. Zgodność planu nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania ustaleń studium. Błędne stanowisko Sądu w tej kwestii spowodowało następnie wadliwe przyjęcie, że plan miejscowy nie jest zgodny ze studium, podczas gdy ustalenia planu spełniają wymóg zgodności zawarty w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przyjął także, że uchwalenie planu miejscowego dla części terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu stanowi naruszenie właściwości organów przy sporządzaniu planu, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 14 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednak nie wyjaśnił dlaczego brzmienie tych przepisów powoduje niemożność uchwalania planu w częściach. Rada Miasta w uchwale o przystąpieniu przesądziła o tym, że dla poszczególnych fragmentów obszaru może nastąpić odrębne opracowywanie i uchwalenie częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta była poddana nadzorowi Wojewody, który nie wskazał na żadne uchybienia w jej zapisach, ani na konieczność wyodrębnienia poszczególnych części w załączniku graficznym do uchwały. Sporządzenie miejscowego planu dla części obszaru mieszczącego się w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu wyznaczonego na podstawie zapisu tej uchwały, dla którego prowadzona była procedura planistyczna – opiniowanie, uzgadnianie i wyłożenie do publicznego wglądu – nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Dlatego uznanie przez Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia właściwości organów stanowi naruszenie przepisów uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Przede wszystkim należy stwierdzić , że podstawę stwierdzania nieważności uchwał organów gminy stanowi – w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - zarówno przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jak i przepis art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który poprzez określenie przesłanek nieważności doprecyzowuje przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., ustanawiający generalną zasadę że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Brak w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego któregoś ze wskazanych przepisów nie mógłby być uznany za naruszenie prawa prowadzące do uchylenia aktu nadzoru. Nie jest zasadny także zarzut skargi sprowadzający się w istocie do kwestionowania kompetencji wojewody w odniesieniu do badania zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres kompetencji nadzorczych wojewody obejmuje działalność gminną, bez ograniczenia jej zakresu a jego uprawnienia nadzorcze obejmują wszelkie uchwały rady gminy i zarządzenia organu wykonawczego. Okoliczność, że do badania tej zgodności uprawniona (zobowiązana) jest rada gminy w niczym nie umniejsza kompetencji nadzorczych wojewody w tym zakresie, co wynika także z przepisu art. 28 u.p.z.p. określającego przesłanki nieważności uchwały rady, w tym m.in. naruszenie zasad sporządzania studium i planu miejscowego. Zakres kompetencji nadzorczych wojewody jak i stosowane przez niego środki nadzoru są ściśle określone prawem a stosując je , organ nadzoru nie narusza prawa a tym samym nie narusza zasady samodzielności gminy. Także fakt niezakwestionowania przez organ nadzoru wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie ma znaczenia z punktu widzenia kompetencji nadzorczych wojewody , który samodzielnie decyduje o istnieniu podstaw do podjęcia postępowania nadzorczego i nie jest przy tym związany swoimi ocenami wcześniej badanych uchwał. W tym zatem zakresie skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Podstawy takie istnieją jednak w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 14, art. 15, art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada gminy może uchwalać plan miejscowy dla określonego obszaru lub dla całej gminy, może również, poza wyjątkami określonymi ustawowo, miejscowego planu nie uchwalać. Podejmując uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu rada musi w niej określić granice obszaru objętego planem. Takie granice zakreślono w uchwale z [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. W uchwale tej zawarto postanowienie dopuszczające dla poszczególnych fragmentów obszaru objętego tą uchwałą – odrębne opracowanie i uchwalenie częściowych planów. Istotnie, w załączniku do wskazanej uchwały granice takich częściowych planów nie zostały zakreślone ale uchwalony częściowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" mieści się w granicach obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Biorąc pod uwagę ten fakt oraz okoliczność, że opracowanie planów częściowych w obrębie terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miało podstawę prawną w odpowiednim postanowieniu tej uchwały teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o naruszeniu właściwości organów , skutkująca nieważnością uchwały, idzie zbyt daleko. Wykładnia wskazanych przepisów musi uwzględniać także, w związku z przepisem art. 17 u.p.z.p., to iż Prezydent podejmował kolejne czynności związane z postępowaniem planistycznym, określone w tymże artykule w punktach od 1-3 w oparciu o postanowienia powoływanej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Dopiero zgłoszone wnioski dały podstawę do wyodrębnienia części obszaru do odrębnego opracowania w oparciu o umocowanie zawarte w tej uchwale. Zasadny jest także, obszernie uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie że sporządzony projekt planu ( a następnie uchwalony plan miejscowy) jest niezgodny z postanowieniami Studium. Jeśli zważyć że Studium musi swoim zakresem obejmować cały obszar gminy a gmina może opracowywać plany częściowe to dokonując oceny zgodności postanowień takiego częściowego planu z postanowieniami Studium tę właśnie kwestię należy rozważać szczególnie wnikliwie. Nie ma przy tym istotnego znaczenia to, czy badanie zgodności planu ze Studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu czy też niezgodność taka jest istotnym naruszeniem prawa – konsekwencje prawne są bowiem w obu przypadkach takie same. Każde naruszenie ustawowych zasad sporządzania planu czy właściwości organów stanowi istotne naruszenie prawa, ale naruszenia te mogą przybierać także inną postać. W świetle postanowień Studium i planu "[...]" argument o ich niezgodności jest przedwczesny, co oznacza że na tym etapie procesów planistycznych ocena zgodności musi uwzględniać częściowy charakter planu a taka ocena – na tym etapie – może nie potwierdzać tezy o sprzeczności postanowień Studium i uchwalonego planu. Taka konstatacja prowadzi do uznania za zasadny także zarzutu procesowego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ocena czy niepowiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji w kwestii oceny tego naruszenia. Istotnie, na tym etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu rada nie mogłaby dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Jak jednak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej wyjaśnienia zwłaszcza w kwestii zgodności postanowień Studium i planu czy strony graficznej planu mogłyby być przydatne dla oceny kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, niezależnie od tego jaka ostatecznie byłaby ta ocena. Zważywszy zatem na to, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, na mocy art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.