II OSK 1849/19

Dnia 19 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1296/18 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1296/18, na skutek skargi obywatelki Rosji E. K. uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2018 r., którym - powołując się na art. 134 k.p.a. - stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] września 2017 r. o zobowiązaniu skarżącej do powrotu. Uzasadniając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że skarżąca w dniu doręczenia jej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, po jej ustnym przetłumaczeniu na język rosyjski, zrzekła się prawa do wniesienia od tej decyzji odwołania, podpisując ustnie przetłumaczone na język rosyjski odpowiednie oświadczenie. Następnie organ administracji, powołując się na art. 127a k.p.a., stwierdził, że na skutek złożenia przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania decyzja o zobowiązaniu jej do powrotu [...] września 2017 r. stała się ostateczna i prawomocna. Sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z tym, iż w art. 127a § 1 k.p.a. stanowi się, iż strona postępowania może zrzec się prawa do wniesienia odwołania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, to niedopuszczalne jest złożenie takiego oświadczenia w tym samym dniu, w którym decyzja została stronie doręczona. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie stanowisko jest uzasadnione treścią art. 129 § 1 i art. 57 § 1 k.p.a. W pierwszym z powołanych przepisów stanowi się bowiem, że bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w dniu doręczenia decyzji lub ogłoszenia jej ustnie, zaś w drugim z powołanych przepisów stanowi się, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, to przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożyła przedwcześnie co powoduje, że było ono nieskuteczne. To zaś oznacza, że decyzja o zobowiązaniu skarżącej do powrotu nie stała się ostateczna. Niezależnie od tego argumentu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie została zgodnie z przepisami pouczona o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji wobec treści art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a także art. 8 i art. 9 k.p.a., skarżąca powinna była być pouczona o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania oraz skutkach takiego zrzeczenia się na piśmie w języku dla niej zrozumiałym. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca w taki sposób o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania oraz skutkach takiego zrzeczenia nie została pouczona, co stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 127a § 1, art. 129 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organ administracji nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; w ocenie organu administracji Sąd pierwszej instancji na skutek błędnego zastosowania art. 57 § 1 k.p.a. wadliwie uznał, że nie było dopuszczalne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w dniu doręczenia skarżącej decyzji; zdaniem skarżącego kasacyjnie początek biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji został wskazany w art. 129 § 2 k.p.a., zaś w art. 57 § 1 k.p.a. ustalono jedynie sposób obliczania terminów, których początkiem jest określone w przepisach prawa zdarzenie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 7 ust. 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przyjęciu, że brak pisemnego pouczenia skarżącej w języku dla niej zrozumiałym o możliwości oraz skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania stanowi naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w ocenie organu administracji Sąd pierwszej instancji pominął, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostało złożone po uprzednim doręczeniu skarżącej decyzji, która zawierała pouczenie o możliwości i skutkach złożenia takiego oświadczenia, oraz że decyzja ta wraz z zawartym w niej pouczeniem została skarżącej przetłumaczona; zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął także zeznania skarżącej złożone 19 września 2017 r., wskazujące na jej zamiar niezwłocznego powrotu do kraju pochodzenia oraz fakt, że skarżąca podjęła działania zmierzające do uzyskania od Międzynarodowej Organizacji do Spraw Migracji pomocy w dobrowolnym powrocie; w ocenie organu administracji okoliczności te wskazywały, że pomimo braku pisemnego pouczenia skarżąca składając oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania działała świadomie, dążąc do realizacji deklarowanego wobec organu administracji pierwszej instancji zamiaru niezwłocznego wyjazdu z Polski. Ponadto, jak to ujęto, z ostrożności procesowej organ administracji zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 134 w zw. z art. 127a § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zastosowania powołanych przepisów przez organ administracji, sprowadzającej się do niezasadnego uznania, że nie istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; - art. 13 w zw. z art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 13 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w zw. z art. 47 zdanie pierwsze Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej polegające na błędnej ocenie zastosowania powołanych przepisów przez organ administracji, sprowadzającej się do niezasadnego uznania, że skarżąca na skutek nienależytego poinformowania jej o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania została pozbawiona prawa do skutecznego środka odwoławczego; w ocenie organu administracji brak pisemnego pouczenia skarżącej w języku dla niej zrozumiałym o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie wpłynął w istotny sposób na decyzję skarżącej. W końcu w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: - sformułowaniu oceny prawnej w sposób "częściowo wewnętrznie sprzeczny"; w ocenie organu administracji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w dniu doręczenia decyzji stronie postępowania oraz że bieg tego terminu rozpoczyna się następnego dnia po doręczeniu decyzji, - lakonicznym przedstawieniu stanowiska organu administracji, całkowicie pomijającym argumentację dotyczącą okoliczności i dowodów wskazujących na świadome zrzeczenie się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenia skargi względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania prowadzące do uznania, że strona postępowania nie może zrzec się prawa do wniesienia odwołania po doręczeniu jej decyzji, ale w tym samym dniu, w którym doręczono jej decyzję, są zasadne. Natomiast podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że skarżąca nie została pouczona na piśmie w języku dla niej zrozumiałym o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania nie są zasadne. W związku z tym skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż mimo błędnego w części uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancyjni odpowiada prawu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. W związku z tym bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w dniu doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia. Natomiast art. 57 § 1 k.p.a. reguluje sposób liczenia terminów określonych w dniach, których początkiem jest pewne zdarzenie, stanowiąc, że przy obliczaniu takich terminów nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Nie oznacza to jednakże, aby użyty w art. 127a § 1 k.p.a. zwrot "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" rozumieć w ten sposób, że jest to okres, który rozpoczyna się w dniu następnym po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie, aby w ten sposób rozumieć art. 127a § 1 k.p.a. Natomiast istnieją istotne racje przemawiające za przyjęciem, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania zaraz po tym, jak zostanie jej doręczona lub ogłoszona decyzja. Wynikający z art. 127a § 1 k.p.a. warunek skutecznego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, polegający na tym, że zrzeczenie ma mieć miejsce w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, służy temu, aby strona podęła decyzję o zrzeczeniu się prawa do wniesieniu odwołania po zapoznaniu się z decyzją, a więc po tym, kiedy decyzja zostanie jej doręczona lub ogłoszona. Uwzględniając tę okoliczność trudno znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, że strona nie może skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od decyzji, której treść jest jej znana, dlatego, że zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie wlicza się do czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania. W ocenie NSA sposób wykładni art. 127a § 1 k.p.a. polegający na tym, że strona może się skutecznie zrzec prawa do wniesienia odwołania dopiero następnego dnia po dniu, w którym doręczono jej decyzję lub po dniu, w którym ogłoszono jej ustnie decyzję, nie służy żadnemu racjonalnemu celowi. W związku z powyższym, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, art. 127a § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. powinien być rozumiany w ten sposób, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może być złożone przez stronę w dniu doręczenia decyzji po doręczeniu jej decyzji. Mając to na uwadze NSA uznał, że przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania prowadzące do uznania, że strona postępowania nie może zrzec się prawa do wniesienia odwołania po doręczeniu jej decyzji w dniu, w którym doręczono jej decyzję, są zasadne. Przyjmując natomiast, że podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że skarżąca nie została pouczona na piśmie w języku dla niej zrozumiałym o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania nie są zasadne, NSA miał na uwadze następujące okoliczności. Organ administracji nie kwestionuje, lecz otwarcie przyznaje w skardze kasacyjnej, że skarżąca nie została pouczona na piśmie w języku dla niej zrozumiałym o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Organ administracji stwierdza w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona 11), że w aktach sprawy brak dowodu na to, aby stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) skarżąca została pouczona "pisemnie w języku dla niej zrozumiałym" o możliwości oraz skutkach złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. Z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, wynika, że brak dowodu na to, aby w ogóle zastosowano wobec skarżącej powołany przepis ustawy o cudzoziemcach, czyli pouczono ją pisemnie w języku dla niej zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania podlega ocenie pod względem zgodności z prawem. Takie zrzeczenie musi bowiem odpowiadać warunkom określonym przez przepisy prawa (art. 127 § 1 k.p.a.). W szczególności musi być złożone "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" oraz "wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję". Ocena zgodności z prawem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania obejmuje też pouczenie o skutkach takiego zrzeczenia. W art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi się, że decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. pouczenie o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, zaś w art. 112 k.p.a., że m.in. błędne pouczenie w decyzji co do skutków zrzeczenia się odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę powołane przepisy są wystarczającą podstawą do uznania, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania podlega ocenie pod względem zgodności z prawem oraz że ocena ta obejmuje m.in. to, czy strona postępowania została prawidłowo pouczona o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Ocena zgodności z prawem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania w zakresie zgodności z prawem pouczenia o skutkach takiego zrzeczenia powinna uwzględniać, poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także szczególne przepisy regulujące postępowanie w niektórych sprawach administracyjnych. Takim przepisem jest art. 7 ust. 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach, z którego wynika, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Z przepisu tego nie wynika wprost, aby wskazane w nim pisemne pouczenie obejmowało także pouczenie o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Jednakże stanowi się w nim wyraźnie, że pouczenie powinno obejmować zasady postępowania. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności tego postępowania (art. 15 k.p.a.), z którą łączy się prawo do zrzeczenia się odwołania, obejmujące możliwość rezygnacji z uprawnienia będącego istotą zasady dwuinstancyjności, mianowicie prawa do wniesienia odwołania. Istotne jest przy tym to, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania, w myśl art. 127a § 2 k.p.a. prowadzi nie tylko do uzyskania przez decyzję organu pierwszej instancji waloru ostateczności, ale także do uprawomocnienia się takiej decyzji, rozumianego, jak wynika z art. 16 § 3 k.p.a., jako niezaskarżalność decyzji do sądu administracyjnego. Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest zatem nie tylko odstępstwem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także sprowadza się do rezygnacji z wykonywania prawa do sądu. Prawo do sądu oraz prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji wynikają z Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 78). Są one też, w sprawach dotyczących powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zagwarantowane w art. 13 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. UE. L. z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.). Powoduje to, że przepisy przewidujące możliwość rezygnacji z tych praw powinny być wykładane i stosowane ściśle, bez uszczerbku dla ich fundamentalnego charakteru. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę przemawia to za tym, aby przyjąć, że z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 7 ust. 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach wynika, że organ administracji prowadzący sprawę dotyczącą zobowiązania cudzoziemca do powrotu jest zobowiązany, doręczając mu decyzję o zobowiązaniu do powrotu, pouczyć cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o prawie do zrzeczenia się odwołania i o skutkach zrzeczenia się odwołania, przy czym pouczenie to powinno obejmować także wyjaśnienie, że na skutek zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania decyzja o zobowiązaniu do powrotu stanie się ostateczna i prawomocna. Przyjęta wykładnia prawa w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi, na które powołuje się organ administracji w skardze kasacyjnej, sprawia, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że skarżąca nie została pouczona na piśmie w języku dla niej zrozumiałym o prawie do zrzeczenia się odwołania i o skutkach zrzeczenia się odwołania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżąca nie została we wskazany sposób pouczona po doręczeniu jej decyzji o zobowiązaniu do powrotu to nie można powoływać się na okoliczności mające miejsce przed doręczeniem jej decyzji, mające świadczyć o tym, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest wyrazem wcześniej podjętej przez skarżącą decyzji o powrocie do kraju pochodzenia. Nie można bowiem z całą pewnością wykluczyć, że skarżąca po zgodnym z prawem pouczeniu, a więc pisemnym i obejmującym wyjaśnienie istotnych konsekwencji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, chciałaby jednak skorzystać z prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji oraz ewentualnie z prawa do sądu. Ponadto, skoro skarżąca nie została pouczona na piśmie, to nie można przesądzić, że skarżąca o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania została pouczona w sposób, który wyjaśniałby istotne konsekwencje takiego zrzeczenia, dając jej właściwe podstawy do podjęcia przemyślanej decyzji co do skorzystania z przysługujących jej praw. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uchylono postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania uzasadnione skutecznym zrzeczeniem się prawa do wniesienia odwołania przez jedyną stronę postępowania jest zgodny z prawem. Z uwagi na brak zgodnego z prawem pouczenia strony postępowania o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania nie było skuteczne. W związku z tym organ administracji nie był uprawniony do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.