II SAB/Wa 238/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. O. (dalej: [...] lub Związek) zwrócił się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej UKE) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. wskazanie, czy w okresie od dnia 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 z późn. zm., zwanej dalej "Prawo pocztowe") projekt cennika usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego cennika wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi; 2. jeżeli odpowiedź na pytanie 1 jest twierdzącą, udostępnienie tych cenników albo zmian cenników; 3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Prezes UKE dokonał analizy cenników lub zmian cenników przedstawionych przez Pocztę Polską. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie tych analiz; 4. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Prezes UKE wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską Prezesowi UKE cenników lub zmian cenników. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie decyzji; 5. wskazania, czy w okresie od 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa pocztowego projekt regulaminu usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego regulaminu; 6. jeżeli odpowiedź na pytanie 5 jest twierdząca, udostępnienie tych regulaminów albo zmian regulaminów: 7. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Prezes UKE dokonał analizy regulaminów lub zmian regulaminów przedstawionych przez Pocztę Polską. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie tych analiz; 8. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Prezes UKE wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską Prezesowi UKE regulaminów lub zmian regulaminów. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie decyzji; 9. udzielenie informacji w przedmiocie aktualnie prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań z udziałem Poczty Polskiej na podstawie przepisów Prawa pocztowego, wszczętych od dnia 20 stycznia 2016 r. wraz z podaniem sygnatur tych postępowań oraz dat ich wszczęcia, z wyłączeniem postępowań prowadzonych na podstawie przepisów rozdziału 11 i 12 Prawa pocztowego; 10. udzielenie informacji w przedmiocie wniosków złożonych przez Pocztę Polską na podstawie przepisów Prawa pocztowego w okresie od 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku oraz udostępnienia ewentualnie złożonych wniosków. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], Prezes UKE udostępnił [...] informacje żądane we wniosku m.in. wskazując, że w okresie od dnia 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Poczta Polska S.A. nie przedkładała Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529 z późn. zm.) projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych. Jednocześnie, w okresie od dnia 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku Prezes UKE dokonywał analizy zmian do cennika przedłożonych pismem z dnia 22 grudnia 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu 28 grudnia 2015 r. Przy czym, Prezes UKE w okresie od dnia 20 stycznia 2016 r. do dnia wniosku nie wydawał decyzji, o której mowa w art. 57 ust. 2 Prawa pocztowego (wnoszącej sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską S.A. Prezesowi UKE zmian do cennika usług powszechnych). Jednocześnie Prezes UKE wskazał, że analizy zmian do cennika, które stanowią materiał roboczy, służący do sporządzenia przyszłych, ewentualnych dokumentów urzędowych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej udip), a zatem nie podlegają udostępnieniu. Pismem z dnia 23 marca 2016 r. O. z siedzibą w W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W skardze [...] wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE w zakresie rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie w jakim Prezes UKE stwierdził, że analizy zmian do cennika usług powszechnych Poczty Polskiej S.A. przedstawionego Prezesowi UKE przez Pocztę Polską na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Związek wniósł o zobowiązanie Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący stwierdził w uzasadnieniu skargi, iż analizy przeprowadzone przez Prezesa UKE na podstawie art. 57 ust. 2 Prawa pocztowego, dotyczące przedstawionych przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych są informacją publiczną i nie są materiałem roboczym służącym do sporządzania przyszłych ewentualnych dokumentów urzędowych, jak to określono w piśmie UKE. Analiza dokonana przez Prezesa UKE oraz jej wyniki mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat za usługi powszechne. W ocenie strony skarżącej, za dokumenty robocze należy uznać kolejne wersje przygotowanej przez Prezesa UKE analizy oraz oceny końcowej cennika przedstawionego przez Pocztę Polską. Materiałem roboczym nie jest natomiast finalna analiza Prezesa UKE dotycząca projektów cenników usługi powszechnej świadczonej przez Pocztę Polską, dokonana na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe. Na jej podstawie Prezes UKE podejmuje decyzje, czy wyrazić sprzeciw wobec cennika w formie decyzji, czy też milcząco zaakceptować projekt cennika. Skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych stwierdził, że przeprowadzone przez Prezesa UKE analiza i jej "ostateczna wersja", przesądziły o kierunku działania tego organu i służyła do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego jakim jest kontrola cenników operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, obecnie Poczty Polskiej. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację, iż analizy cenników mają charakter roboczy, pomocniczy, nie służą bowiem do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego. Zdaniem organu, analiza jako materiał roboczy, nie może być uznana za dokument urzędowy stanowiący informację publiczną. Przy opracowywaniu dokumentu urzędowego możliwe jest posługiwanie się pomocniczymi materiałami, które mają jednak tylko służyć wypracowaniu informacji publicznej. Nie doszło w tym przypadku do żadnej formy cezury stronie skarżącej w dostępie do informacji publicznej, bowiem materiały robocze, które powstają we wstępnej fazie projektowania i sporządzania takiego dokumentu i służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji, nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie służą one zatem bezpośrednio do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego. Organ wskazał, iż stanowisko takie zaprezentował również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzekają w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. stanowi informację publiczną. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p.. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udostępnienia posiadanej informacji, która ma walor informacji publicznej. Spornym natomiast pozostaje w sprawie, czy charakter informacji publicznej posiadają nieudostępnione wnioskodawcy przez Prezesa UKE analizy zmian do cennika usług powszechnych przedłożonych przez Pocztę Polską S.A., w trybie art. 57 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W myśl tego przepisu, operator wyznaczony przedkłada Prezesowi UKE projekt cennika usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego cennika wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi, co najmniej na 60 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenie (ust. 1). Prezes UKE może, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika usług powszechnych albo zmian do obowiązującego cennika, wnieść sprzeciw w stosunku do całości albo części projektu cennika albo projektu zmian do obowiązującego cennika, jeżeli są one sprzeczne z przepisami ustawy, w szczególności w przypadku przekroczenia maksymalnych rocznych poziomów opłat za usługi powszechne określonych w decyzji, o której mowa w art. 55 ust. 1 Cennik usług powszechnych albo jego zmiany w zakresie objętym sprzeciwem Prezesa UKE nie wchodzą w życie (ust. 2 art. 57). Prezes UKE w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazał, iż w okresie od dnia 20 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku, nie wydawał decyzji, o której mowa w art. 57 ust. 2 Prawa pocztowego (wnoszącej sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską S.A. Prezesowi UKE zmian do cennika usług powszechnych). W świetle przedstawionej wyżej regulacji, nie może budzić wątpliwości, że dokonywana w trybie art. 57 Prawa pocztowego analiza przedstawionych projektów cennika usług albo zmian do obowiązującego cennika, jest dokumentem wewnętrznym, służącym do sporządzenia przyszłych, ewentualnych dokumentów urzędowych. Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 (LEX nr 1264898) zauważył, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12 (LEX nr 1242950) i z dnia 17 października 2013 r., I OSK 1105/13 (LEX nr 1556928). Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. P 25/12 stwierdził, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W tym przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwiema cechami, a mianowicie posiada cechy, o których mowa w art. 2 u.i.d.p.; jednakże jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa zadań administracyjnych, Sam. Teryt. 2015, nr 4). W ocenie Sądu taki charakter dokumentu wewnętrznego posiadają analizy pozwalające Prezesowi UKE wnieść sprzeciw w stosunku do całości lub części projektu cennika, czy zmian do obowiązującego cennika i nie stanowią informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną. Jeżeli zatem żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów, co też maiło miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.