I SA/Wa 1612/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. M. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala sprzeciw. Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdzającej, że nieruchomości leśne, wchodzące w skład majątku [...], gmina [...], stanowiące byłą własność W. B., obejmujące działki oznaczone nr. [...], część działki [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), uchylił - na podstawie art. 138 § 2 kpa - ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższego orzeczenia W. M. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. M. wystąpił o wydanie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), decyzji stwierdzającej, że nieruchomości leśne, wchodzące w skład majątku [...], gm. [...], będącego własnością W. B., nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e ww. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Wojewoda [...] orzeczeniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdził, iż nieruchomości leśne, wchodzące w skład majątku [...], gmina [...], stanowiące byłą własność W. B., obejmujące działki oznaczone nr geod. [...], część działki [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że protokołem z [...] września 1944 r. przejęto na cele reformy rolnej majątek [...], w tym nieruchomości leśne. Przepisy powołanego dekretu, a zwłaszcza art. 1 ust. 2 i 6 określały, iż na cele reformy rolnej przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości nieruchomości ziemskie wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część druga, tj. prowadzenia działalności rolniczej. Strona we wniosku podniosła, że nieruchomości, na których znajdował się las, nie miały charakteru rolniczego, a ponadto zostały podzielone na parcele mniejsze niż 25 ha. Na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie organ ustalił, iż powierzchnia działek leśnych, należących do majątku [...] wynosiła [...] ha i aktualnie grunt ten jest oznaczony nr [...]. Przy czym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na podział faktyczny i prawny nieruchomości leśnych, należących do tego majątku na parcele mniejsze niż 25 ha. Jak wynika z dokumentacji sporządzonej przez biegłego geodetę działki stanowiące nieruchomości leśne położone były w jednym kompleksie leśnym w obrębie [...] o powierzchni łącznej ponad [...] ha, a jedynie działka nr [...] znajdowała się w obrębie [...], a jej aktualna powierzchnia wynosi [...] ha. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 653/04 (OSNC 2006, nr 3, poz. 56), podniósł, że z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru "ziemskiego", a więc działki budowlane niepozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym, a także nieruchomości leśne. Przy czym Sąd Najwyższy podkreślił, iż za przyjęciem takiego rozumienia ww. pojęcia przemawia treść, a nawet sam fakt wydania dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 3 lit. b tego dekretu, na podstawie którego nie przechodziły na własność Skarbu Państwa lasy i grunty leśne podzielone prawnie lub faktycznie przed dniem 1 września 1939 r. na parcele nie większe niż 25 ha, stanowiące własność osób fizycznych, grunty, które nie są objęte przepisami artykułu 2 lit e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zatem nieruchomości leśne nie przeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., o ile przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 12 grudnia 1944 r. Stwierdzić zatem należy, iż nieruchomości leśne nie podpadały pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji - zarzucając jej naruszenie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez uznanie, że może on stanowić podstawę orzekania o tym, czy część nieruchomości wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...]uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż organ administracji jest obowiązany na każdym etapie postępowania badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a więc, czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Podniósł, że w zgromadzonym materiale archiwalnym brak jest księgi wieczystej prowadzonej dla dawnego majątku ziemskiego [...]. W aktach sprawy znajduje się natomiast protokół spisany [...] września 1944 r. w sprawie przejęcia tego majątku na cele reformy rolnej wskazujący jako jego właściciela W. B. - lecz ma on jedynie znaczenie jako urzędowe poświadczenie faktu, iż majątek został objęty zarządem państwowym i nie można uznać go za wystarczający dokument na potwierdzenie prawa własności do tej nieruchomości (postanowienie Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CRN 34/95). W materiale dowodowym brak jest innych dowodów stwierdzających prawo własności do tego majątku. Podsumowując Minister stwierdził, że kwestia legitymacji W. M. do bycia stroną postępowania jest zagadnieniem prejudycjalnym, wymagającym rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w trybie art. 189 k.p.c. Z tych powodów sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien zawiesić postępowanie i zobowiązać stronę do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Sprzeciw od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. M., zaskarżając ją w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 kpa, poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że brak jest podstaw do ustalenia, iż W. B. był właścicielem majątku ziemskiego pn. [...] w chwili wejścia w życie dekretu PKWN, a tym samym, że skarżący jest legitymowany czynnie w sprawie; - art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem i dopuszczenie dowodu z kopii jego wniosku o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości w trybie art. 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN, kopii wypisu hipotecznego nieruchomości wiejskiej "[...]" z [...] listopada 1922 r., kopii protokołu przejęcia majątku [...] z [...] września 1944 i kopii protokołu ustalenia granic gruntów wydzielonych z majątku [...], kopii decyzji Zarządu [...] Banku Zachodniego z [...] lipca 1925 r. Skarżący uzasadnił, że analiza dokumentów zgormadzonych w sprawie administracyjnej, dokonana zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa, powinna doprowadzić do jednoznacznego wniosku, że W. B. był od 1921 r. i pozostawał do 1944 r. właścicielem majątku [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie w całości - jako bezzasadnego. Organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, gdyż w zgromadzonym materiale brak było dowodu, że majątek [...] stanowił na dzień [...] września 1944 r. własność W. B.. W aktach sprawy nie znajduje się wypis hipoteczny z [...] listopada 1922 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Na wstępie podnieść trzeba, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowo-administracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, ustawodawca nie wprowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw W. M. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2018 r., która uchyliła - na podstawie art. 138 § 2 kpa - decyzję Wojewody [...] w sprawie uznania, że nieruchomości leśne, wchodzące w skład majątku [...], gm. [...], będące własnością W. B., nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji pominął fakt, że w niniejszej sprawie nie istnieje dokument potwierdzający okoliczność, że poprzednik prawny skarżącego był właścicielem przejętego na cele reformy rolnej majątku, w tym także nieruchomości leśnych. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy postąpił prawidłowo stwierdzając, iż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na wniosek osoby, która nie potwierdziła, że jej poprzednik prawny był właścicielem majątku, jest przedwczesne. W zgromadzonym materiale dowodowym nie znalazł się bowiem dowód, który mógłby potwierdzić w sposób bezpośredni ten fakt. Przy czym organ jasno wskazał, że dowody zgromadzone w sprawie wskazywały na zaginięcie księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości. Konieczność wykazania powyższych okoliczności odpowiednimi dowodami wynika z tego, iż na skutek wydania decyzji o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, może nastąpić zmiana jej właściciela na rzecz następcy prawnego osoby wywłaszczonej. Powoduje to, że należy wykazać istnienie tytułu prawnego do przejętego majątku w taki sposób, aby fakt ten nie budził najmniejszych wątpliwości. Słusznie zatem w takich okolicznościach sprawy Minister uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, jako wydanej przedwcześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 202/16 wskazał, że jeśli księga wieczysta majątku ziemskiego, którego dotyczy postępowanie, zaginęła w czasie działań wojennych, a przedłożone przez stronę dokumenty albo nie mogą potwierdzić wprost prawa własności do tej nieruchomości, albo dowody pośrednie na tę okoliczność nie są jednoznaczne, to jedynym dowodem na okoliczność prawa własności do majątku może być wyrok ustalający, iż dana osoba była właścicielem majątku. W tym miejscu zauważyć jednak należy, że skarżący wraz ze skargą - a więc dopiero na etapie postępowania sądowego - złożył kserokopię wypisu hipotecznego nieruchomości [...], wskazujący, iż decyzją z [...] grudnia 1921 r., zapadłą w księdze "[...]" tytuł własności do dóbr ziemskich uregulowany został na imię "W. B.". W sprawie zatem ujawniony został nowy dowód. Został on jednak złożony dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego. Trudno więc Ministrowi zarzucić nieprawidłowe działanie, gdyż wydał on rozstrzygnięcie w oparciu o ustalony w sposób należyty stan faktyczny sprawy, który znajdował oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skoro jednak ujawniony został w sprawie nowy dowód, to okoliczność ta przemawia za oddaleniem sprzeciwu. Przedłożony dokument musi bowiem zostać przeanalizowany przez organ I instancji - celem zbadania jego treści oraz tego, jak koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Reasumując, bezsporne jest, że postępowanie w I instancji nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, iż poprzednik skarżącego był właścicielem majątku [...]. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał decyzję merytoryczną Wojewody za przedwczesną. Jednak stanowisko organu - z uwagi na przedłożenie do akt sądowych wskazanego dowodu - mogło ewentualnie stracić aktualność. Niezbędne jest zatem, aby organ I instancji przeprowadził w omawianym zakresie postępowanie dowodowe i odniósł ten dokument do innych dokumentów zgromadzonych już w sprawie. Jeżeli zaś - po przeanalizowaniu całości obecnie posiadanych materiałów - uzna to za konieczne - to powinien podjąć próby odszukania innych dodatkowych dokumentów archiwalnych, dotyczących tego majątku. Rozstrzygnięcie sprawy musi bowiem zostać poprzedzone kompleksową, rzetelną i staranną weryfikacją złożonego dokumentu - który może mieć pierwszoplanowe znaczenie w tej sprawie. Konkludując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa - stwierdzając i wykazując istnienie wad postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Zawarł też konkretne i jasne wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.