III SA/Gl 136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na zalecenia pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatkowego zabezpieczenia powierzchni produktu oddala skargę. W zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych z [...] r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (zwany dalej Organem kontrolnym, Organem lub Inspektorem) sformułował wezwanie skierowane do ,,A’’ S.A. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Kontrolowanego, Strony, Spółki, Producenta lub Skarżącego). W dokumencie tym zwrócono się do Kontrolowanego o podjęcie stosownych działań zmierzających do wprowadzenia - w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych - dodatkowego zabezpieczenia powierzchni produktu spożywczego o nazwie "[...]" (zwanego dalej produktem lub tłuszczem roślinnym ). Stało się tak z uwagi na ryzyko zanieczyszczenia produktu podczas jego magazynowania i sprzedaży. Sformułowanie zaleceń pokontrolnych oparto zaś na uzasadnionej potrzebie ochrony konsumentów, będących słabszymi uczestnikami rynku - podstawą prawną wspomnianego wezwania był art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno spożywczych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1604, z późn. zm.). Dodatkowo, Organ zobowiązał Kontrolowanego do poinformowania go o sposobie wykonania zalecenia, niezwłocznie po jego wykonaniu, nie później niż w terminie 7 dni od daty upływu terminu wskazanego do usunięcia nieprawidłowości. Jednocześnie, pouczono Spółkę o tym, że zgodnie z art. 40a ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, kto nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli w terminie określonym w zaleceniach pokontrolnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Producent nie zgodził się z treścią zaleceń pokontrolnych i dlatego wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. We wspomnianym piśmie procesowym zarzucono zakwestionowanemu aktowi administracyjnemu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności: 1) art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego Powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.20002, str. 1, z późn. zm.: Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t.6, str. 463 z późn. zm. – zwane dalej Rozporządzeniem 178/2002) w zw. z art. 40a ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" i uznanie, że Skarżący, który jedynie świadczy usługę produkcji na zlecenie i na żadnym etapie produkcji nie jest właścicielem surowca oraz gotowego produktu, a co za tym idzie nie prowadzi ich sprzedaży, jest "wprowadzającym na rynek" i co za tym idzie "wprowadza do obrotu", co w konsekwencji prowadziło do błędnego zastosowania art. 40a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i skierowania do Strony zaskarżonych zaleceń pokontrolnych; 2) art. 17 ust. 1 Rozporządzenia 178/2002 w zw. z art. 40a ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu i uznanie, że Spółka odpowiada za wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji, podczas gdy odpowiedzialność ta została ograniczona do spełnienia wymogów prawa żywnościowego właściwych dla działalności Producenta, czyli takich, które pozostają pod jego kontrolą, co w konsekwencji prowadziło do błędnego zastosowania art. 40a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i skierowania do Strony zaskarżonych zaleceń pokontrolnych; 3) art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez błędne przyjęcie, iż kontrolowany produkt nie spełnia wymagań w zakresie jakości handlowej określonych w obowiązujących przepisach o jakości handlowej i jego powierzchnia wymaga dodatkowego zabezpieczenia w postaci platynki niezgrzewalnej lub zgrzewalnej; 4) art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że kontrola przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdziła nieprawidłowości, a w konsekwencji skierowanie do Skarżącej zaleceń pokontrolnych, podczas gdy wspomniany organ stwierdził jedynie istnienie "potencjalnego ryzyka" podczas magazynowania i sprzedaży produktu, bez wyjaśnienia na czym to ryzyko miałoby polegać i wezwał Skarżącego do "rozważenia możliwości" dodatkowego zabezpieczenia produktu; 5) art. 14 ust. 1- 5 Rozporządzenia 178/2002 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że produkt wymaga dodatkowego zabezpieczenia powierzchni, przy braku rozważenia zwykłych warunków korzystania z żywności przez konsumenta oraz jego wykorzystania zarówno na etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, które świadczą o braku możliwości zanieczyszczenia; II. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) polegającym na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: i. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie statusu prawnego Spółki względem kontrolowanego produktu w szczególności w zakresie animus rem sibi habendi; ii. zaniechanie zbadania czy produkt uległ zanieczyszczeniu na etapie magazynowania/sprzedaży, opierając się jedynie błędnie na twierdzeniach konsumenta, które nie zostały w żaden sposób udowodnione, jak również stwierdzeniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o potencjalnym ryzyku zanieczyszczenia produktu, tym samym organ administracyjny nie zweryfikował realnej możliwości zanieczyszczenia, tym samym organ wydał zalecenia pokontrolne opierając na przypuszczeniach, podczas gdy zastosowania technologia zamykania wieczka produktu wyklucza możliwość zanieczyszczenia produktu; 2) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: I. brak wyjaśnienia podstawy prawnej, z której wynika obowiązek zawierania przez produkt dodatkowego zabezpieczenia w postaci platynki niezgrzewalnej lub zgrzewalnej, II. brak wskazania przez Organ faktów, które zostały udowodnione i brak podania powodu odmowy wiary wyjaśnieniom dotyczącym zastosowanej technologii zamykania wieczek produktów, która uniemożliwia zanieczyszczenie produktu, wskazanej w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] roku, nr [...] (kopia protokołu przedstawiona w załączeniu); III. brak wyjaśnienia jaka uzasadniona potrzeba konsumentów została naruszona przez produkt, którą była podstawią do skierowania do Skarżącego zaskarżonych zaleceń pokontrolnych; 3) art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego I. poprzez dokonanie subiektywnych i nakierowanych na z góry przyjęte założenie, iż Skarżący jako podmiot wytwarzający gotowy produkt na zlecenie innego podmiotu jest odpowiedzialna za zapewnienie właściwej jakości produkowanego, podczas gdy Organ powinien zbadać relacje pomiędzy Stroną a ,,A’’ sp. z o.o. - podmiotem wprowadzającym kontrolowane produkty do obrotu, co zostało wskazane w oświadczeniu kierownika ds. jakości o tym, że Skarżący nie decyduje o rodzaju opakowania użytego do produkcji; II. naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na nakazaniu Skarżącemu podjęcia stosownych działań zmierzających do wprowadzenia - w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych przez Spółkę - dodatkowego zabezpieczenia powierzchni produktu, podczas gdy Organ winien był rozważyć i ewentualnie zastosować sankcje mniej dolegliwe dla Skarżącego, pozwalające jednocześnie na osiągnięcie zamierzonego rezultatu, w szczególności Organ powinien uwzględnić, że wprowadzanie zmian w opakowaniu jest procesem kosztownym i czasochłonnym, który trwa dłużej niż wyznaczone przez Organ 30 dni. W związku z tymi zarzutami, wniesiono o wniesiono o uchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych w całości lub stwierdzenie ich bezskuteczności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ kontrolny nie zgodził się z tym zapatrywaniem i odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W przekonaniu Inspektora, w myśl art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, obrót to czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Tym samym, "obrót" (wprowadzanie na rynek) oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Jak wyartykułowano, definicja ta nie pokrywa się z własnością rzeczy jako warunkiem odpowiedzialności przedsiębiorcy. Poprzez określenie "inna forma dysponowania" prawodawca rozszerza zaś katalog możliwych sytuacji z którymi jest powiązana odpowiedzialność. Jest to zgodne intencją prawodawcy by każdy możliwy do wyodrębnienia proces postępowania z towarem - w drodze do konsumenta - czyli ostatecznego odbiorcy produktu był objęty jednolitym europejskim prawem żywnościowym oraz prawem krajowym. W przekonaniu Organu, w przedstawionej definicji wprowadzenia do obrotu mieści się zachowanie zrealizowane przez Spółkę. W związku z tym, zdaniem Inspektora, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. W ocenie Organu, przedstawione zapatrywanie determinuje dalszy wniosek. Za niezasadny należy bowiem uznać zarzut jakoby art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych został naruszony poprzez dokonanie błędnej wykładni. Dzieje się tak, ponieważ stosownie do art. 17 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz kontrolowania przestrzegania tych wymogów. Jest to również zgodne z art. 3 ust. 3 rozporządzenia 178/2002, który stanowi, że rozporządzenie stosuje się do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności i pasz. Nie ma ono natomiast zastosowania do produkcji podstawowej na własny użytek lub do domowego przygotowania, obróbki, lub przechowywania do własnego spożycia. Dodatkowo, Inspektor stanął na stanowisku, że Skarżący spełnia definicję przedsiębiorstwa spożywczego, ujętą w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 178/2002. Jest nim bowiem przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Jednocześnie, w ocenie Organu zupełnie nietrafiony i całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Inspektora art. 14 ust. 1-5 rozporządzenia, który stanowi regulację odnoszącą się do produktów spożywczych uznanych za niebezpieczne. Jest tak, ponieważ wspomniany przepis nie ma zastosowania w analizowanym przypadku. Uzasadniając swoje racje, Organ kontrolny przywołał zasadę ostrożności, wprost wyrażoną w art. 7 rozporządzenia 178/2002. Zgodnie z tą dyrektywą, w szczególnych okolicznościach, po dokonaniu oceny dostępnych informacji, gdy stwierdzone jest niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia (...) przyjąć należy środki zarządzania ryzykiem, zmniejszające to ryzyko. W jego ocenie, z przedstawionej regulacji wynika, że przedmiotem zasady ostrożności jest potencjalnie możliwe zaistnienie zagrożenia, nie zaś skutek dokonany. Zdaniem Inspektora, Skarżący był świadom skargi konsumenta który zakwestionował sposób zabezpieczenia produktu, był w posiadaniu zaleceń pokontrolnych Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej, a także zaleceń pokontrolnych Organu. We wszystkich trzech przypadkach ocena sposobu zabezpieczenia produktu była negatywna. Inspektor nie zgodził się też z argumentami procesowymi Strony. W swojej odpowiedzi na skargę wyartykułował on, że: 1) zarzut zaniechania zbadania zanieczyszczeń jest bezprzedmiotowy, albowiem z protokołu kontroli wynika jasno że tego dnia tłuszcz roślinny nie był produkowany i nie znajdował się w magazynie wyrobów gotowych; 2) wyjaśnienia kierownika ds. jakości, złożone w toku kontroli dobrze opisują proces technologiczny produkcji tłuszczu roślinnego i nie ma najmniejszego powodu do ich kwestionowania lub – jak to określono - chociażby przyłożenia miary wiarygodności; 3) w żadnym razie nie nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności w części obligującej zaleceń pokontrolnych. Na podstawie art. 7 rozporządzenia 178/2002, środki przyjęte w oparciu o przepisy ust. 1 powinny być proporcjonalne i nie bardziej restrykcyjne dla handlu niż jest to wymagane w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie, z uwzględnieniem wykonalności technicznej i ekonomicznej oraz innych czynników uznawanych za stosowne w rozważanej sprawie. W przekonaniu Organu, należy przy tym stwierdzić, iż powołany przepis nakłada taki obowiązek na przedsiębiorcę spożywczego. Brak dobrowolności w tym przypadku zastąpiony został trybem administracyjnym, wynikającym z art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w postaci zaleceń pokontrolnych; 4) sposób zabezpieczenia tłuszczu roślinnego preferowany przez Stronę, wbrew dobrej praktyce zabezpieczania analogicznych produktów na rynku wewnętrznym, faktycznie nie stanowi żadnego zabezpieczenia przed zewnętrzna ingerencją, ani w czasie składowania, ani w transporcie, ani też w ekspozycji handlowej w markecie. Plastikowe denko w każdej chwili można zdjąć (zwłaszcza przy sprzedaży samoobsługowej) i nałożyć z powrotem, bez śladu dla konsumentów, że taka ingerencja miała miejsce. Podczas rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, Skarżący wyartykułował błędne skierowanie zaleceń pokontrolnych oraz wskazał, że w produktach spożywczych innych producentów (maśle, margarynie) także nie stosuje się dodatkowych zabezpieczeń. Organ, podczas kontroli nie zauważył zaś zanieczyszczeń w trakcie produkcji. Z kolei, Organ podkreślił, że Skarżący jest właściwym adresatem zaleceń pokontrolnych. Uzasadniając swoje racje w tym zakresie, powołał się on na prawodawstwo unijne. Jego zdaniem, art. 7 rozporządzenia 178/2002 stanowi podstawę prawną dla oczekiwania przez Inspektora, że Strona wprowadzi dodatkowe zabezpieczenie produktu. Także inni wytwórcy tego rodzaju towaru stosują jego dodatkowe zabezpieczenie. Jednocześnie, uzasadniając wskazanie 30 – dniowego terminu do zastosowania się do zaleceń pokontrolnych, Organ wskazał, że ma on charakter wyłącznie instruktażowy i na wniosek podmiotów kontrolowanych, bez problemu przedłuża się taki termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona i dlatego podlega ona oddaleniu. We wspomnianym piśmie, inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne sformułowano różnego rodzaju zarzuty: materialnoprawne (oparte na prawie polskim i unijnym) oraz procesowe. Zasadniczym problemem zaistniałym w sprawie było zaś to, czy okolicznością zagrażającą bezpieczeństwu konsumentów był sposób zabezpieczenia opakowań zawierających tłuszcz roślinny. Organ kontrolny stanął na stanowisku, że samo zamknięcie opakowania wieczkiem nie gwarantuje nabywcy produktu tego, że nie zauważy on otwarcia pudelka i wcześniejszej, zagrażającej mu ingerencji w towar. Z kolei, Spółka wyrażała przekonanie, że wystarczające jest stosowane zabezpieczenie, sprowadzające się do szczelnego zamknięcia opakowania zawierającego tłuszcz roślinny. Istotą zarzutów materialnoprawnych Kontrolowanego było akcentowanie prawidłowej jakości produktu oraz właściwego jego zabezpieczenia, a także wskazywanie na to, że Spółka produkowała tłuszcz roślinny na zlecenie innego podmiotu i nie była właścicielem ani surowca, ani gotowego wyrobu. Dodatkowo, wskazano na stwierdzenie przez Organ jedynie "potencjalnego ryzyka" podczas magazynowania i sprzedaży produktu, bez wyjaśnienia na czym to ryzyko miałoby polegać i wyartykułowano wezwanie Skarżącego do "rozważenia możliwości" dodatkowego zabezpieczenia produktu. Odnosząc się do tych kwestii, w pierwszej kolejności należy wskazać na prawną definicję wprowadzenia na rynek, sformułowaną w art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. Zgodnie z nią, dla realizacji wspomnianego zachowania wystarczające jest samo posiadanie, nawet bez składania oferty potencjalnemu nabywcy, pod warunkiem intencjonalnego posiadania żywności czy pasz w celu przeniesienia tego posiadania. Znalazło to potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/10. Stwierdzono w nim, że właściwe rozumienie pojęcia "wprowadzenie do obrotu" to nie tylko pierwsza czynność producenta żywności, lecz również oferowanie jej do sprzedaży w tym posiadanie żywności oraz dysponowanie żywnością. W konsekwencji, wbrew językowemu brzmieniu definicji pojęcia "wprowadzanie do obrotu" (artykułowania w niej jedynie oferowania do sprzedaży żywności i paszy), ze względów celowościowych również oferowanie innych form dysponowania powinno wchodzić w zakres definicji wprowadzenia na rynek. Dlatego, jako wprowadzenie na rynek powinno się traktować moment przekazania produktu do procesu handlowego bądź posiadanie z intencją przekazania produktu do procesu handlowego (por. M. Zboralska [w:] B. Dziliński, M. Korzycka, M. Pietrzyk, P. Wojciechowski, M. Zboralska, A. Zieliński, Komentarz do rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, LEX/el., 2018 (komentarz do art. 3). Tę cechę spełniał Skarżący - posiadał on tłuszcz roślinny, a celem wytworzenia tego produktu oraz jego posiadania przez Stronę było przekazanie tłuszczu roślinnego do handlu. Odnosząc się zaś do kwestii bezpieczeństwa żywności, warto wskazać na zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z 17 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1371/11 wyraźnie podkreślono, że dobro klienta jest nadrzędne w obrocie artykułami rolno-spożywczymi. Dlatego, art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 należy rozumieć jako wskazanie, że na wszystkich etapach - począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji, wszystkie podmioty biorące udział w jego obrocie odpowiedzialne są za zadośćuczynienie nadrzędnemu celowi. Każdy z tych podmiotów - producent, przetwarzający i dystrybutor, obarczony jest obowiązkiem przestrzegania procedur związanych z bezpieczeństwem żywności. Nie ma przy tym znaczenia na jakim etapie powstała nieprawidłowość. Należy się zgodzić z zasygnalizowanym, szerokim ujmowaniem adresatów art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. Do tego kręgu podmiotów niewątpliwie należy zaś Skarżący. W przekonaniu Sądu, uzasadnionym również zasadami doświadczenia życiowego, realnym zagrożeniem dla konsumenta jest to, że sposób zapakowania produktu nie umożliwia ingerencji w ten towar (np. jego zanieczyszczenia). Skupienie odpowiedzialności za tłuszcz roślinny wyłącznie na podmiocie który zlecił Stronie jego produkcję - abstrahując nawet od treści art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002 w jego rozumieniu akcentowanym zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie - sprawiałoby, że w praktyce ochrona bezpieczeństwa konsumenta byłaby instytucją martwą. Samo oddzielenie podmiotu zlecającego produkcję od spółki wytwarzającej towar (które – co z całą mocą należy podkreślić, nie jest niczym nagannym) sprawiałoby, że ochrona nabywcy tłuszczu roślinnego stawałaby się fikcją. Nie sposób byłoby bowiem skontrolować procesu produkcyjnego w podmiocie zlecającego wytworzenie towaru, a jednocześnie okoliczność wytwarzania produktu przez Kontrolowanego na zamówienie innej spółki wykluczałoby interwencję Inspektora u podmiotu produkującego towar. W konsekwencji, państwo działające poprzez Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie mogłoby wykonywać swojego prawnego obowiązku ochrony konsumenta przez zagrożeniem. O tym zaś, że jest ono realne, a nie wydumane świadczy nie tylko, trafnie wyartykułowana przez Organ, łatwość ingerencji osoby trzeciej w towar, ale i powszechnie znane przypadki takich zachowań. Z kolei, to że nie wszystkie tłuszcze roślinne są zabezpieczane w sposób sugerowany przez Inspektora nie może być okolicznością uzasadniającą tolerowanie braku takiej ochrony w produkcie Spółki. Jednocześnie, mechanizm zabezpieczenia interesów konsumenta przedstawiony przez Inspektora nie jest nieproporcjonalny do zagrożenia – chodzi jedynie o umieszczenie folii aluminiowej, której odchylenie, czy usunięcie będzie widoczne dla nabywcy tłuszczu roślinnego. Wbrew temu, co podniosła Spółka w swojej skardze, zalecenie pokontrolne o takiej treści nie może być klasyfikowane jako sankcja. Tą jest bowiem dolegliwość mająca skłonić adresata normy do realizacji zachowania oczekiwanego przez prawodawcę (sankcja negatywna) lub przyszła korzyść, motywująca ten podmiot do działania lub zaniechania oczekiwanego przez twórców aktu prawnego (sankcja pozytywna). W żadnej z tych kategorii nie lokuje się zalecenie pokontrolne, skierowane do Strony. Jednocześnie, ochrona bezpieczeństwa konsumenta jawi się jako wyższa wartość niż konieczność poniesienia kosztu dość prostego zabezpieczenia, stosowanego przecież w produktach innych wytwórców. Nie ma też przeszkód w tym, aby wystąpić do Organu kontrolnego o przedłużenie wyznaczonego terminu do podjęcia stosownych działań zmierzających do wprowadzenia dodatkowego zabezpieczenia powierzchni produktu spożywczego. Przedstawione argumenty sprawiają, że także zarzuty procesowe Skarżącego nie mogły znaleźć uznania Sądu. Ze względów, o których już była mowa, nie sposób było zaakceptować zarzutu obrazy art. 7, art. 8 § 1,art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – zwana dalej k.p.a.) poprzez niezbadanie relacji pomiędzy Producentem, a podmiotem zlecającym wytworzenie tłuszczu roślinnego. Przesądza o tym treść art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002, rozumiana w sposób ukształtowany w orzecznictwie oraz w doktrynie prawa administracyjnego. Dodatkowo, należy podkreślić, że łatwo zauważyć (i nie wymaga to szczególnych wiadomości fachowych), iż po otwarciu produktu wytwarzanego przez Stronę, bez trudu można zamknąć zawierające go opakowanie, nie pozostawiając żadnych śladów tej ingerencji. Działanie Inspektora (jego zalecenia pokontrolne) mają zaś zapobiegać niebezpieczeństwu przyszłego oddziaływania na towar, niedostrzegalnego dla konsumenta. Wbrew temu, co sygnalizuje Strona, nie chodzi więc o reakcję na zaistniałe przypadki zanieczyszczenia tłuszczu roślinnego, ale o zapobieżenie takiemu niebezpieczeństwu w przyszłości. Materialnoprawną podstawą dla tych działań jest zaś art. 7 rozporządzenia 178/2002. Jednocześnie, jak już wcześniej wykazano, nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Przedstawione spostrzeżenie ma również znaczenie dla oceny naruszenia przez Inspektora art. art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie, w polskim systemie źródeł prawa istnieje bowiem przepis dający podstawę do sformułowania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych – przez wzgląd na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP jest nim powoływany już art. 7 rozporządzenia 178/2002. Jednocześnie, o czym też już była mowa, stosowana technologia zamykania produktu nie daje konsumentowi pewności ujawnienia obcej ingerencji w tłuszcz roślinny (np. jego zanieczyszczenia), a uzasadnioną potrzebą konsumentów, chronioną poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych było ich bezpieczeństwo. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).