I OSK 112/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 720/16 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od W.P. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 720/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W.P. (dalej: skarżący) na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Kontrwywiadu Wojskowego rozkazem personalnym Nr [...]z dnia [...]lutego 2015 r., na podstawie art. 9 ust 1 i ust 3, art. 19 ust 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1106 ze zm.), w związku ze złożonym raportem, z dniem 29 lutego 2016 r. zwolnił skarżącego ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego ze stanowiska służbowego. W uzasadnieniu rozkazu organ podał, że skarżący w dniu 26 stycznia 2016 r. wystąpił z raportem do Szefa SKW o zwolnienie ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego z dniem 29 lutego 2016 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Organ po rozpatrzeniu raportu przychylił się do prośby funkcjonariuszy i wyznaczył termin zwolnienia ze służby wskazany przez funkcjonariusza tj. 29 lutego 2016 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie, w którym wniósł o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wniosku podał, że drogą służbową wniósł do Szefa Kontrwywiadu Wojskowego raport o zwolnienie ze służby w SKW. Jako podstawę prawną zwolnienia wskazał art. 19 ust 2 pkt 5 w zw. z art. 92 ust 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW oraz SWW. Podał, że swój wniosek opierał na błędnej informacji z WBE. Szef Kontrwywiadu Wojskowego decyzją nr [...]z dnia [...]lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nie ulega wątpliwości, że raport funkcjonariusza stanowił oświadczenie woli odejścia ze służby. Szef SKW w związku z takim oświadczeniem jest zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wskazał, że w sytuacji funkcjonariusza dopuszczalne jest zwolnienie go ze służby na podstawie art. 19 ust 2 pkt 5 pragmatyki służbowej. Tego typu rozkaz jest decyzją uznaniową co oznacza, że przy jego wydawaniu należy zgodne z art. 7 kpa uwzględnić zarówno słuszny interes społeczny jak i słuszny interes funkcjonariusza. Ponadto tryb zwalniania ze służby na podstawie ww. przepisu uregulowany jest również w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz.U. Nr 175, poz. 1294) zgodnie z § 20 ww. rozporządzenia w przypadku przewidywanego zwolnienia ze służby funkcjonariusza który nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze, z rozkazem personalnym o zwolnieniu z urzędu ze służby zapoznaje się funkcjonariusza co najmniej na trzy miesiące przed określonym w rozkazie personalnym terminem zwolnienia go ze służby. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że ze względu na interes społeczny nie ma powodu do zwalniania funkcjonariusza ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego leży tylko w interesie funkcjonariusza, dlatego nie ma przesłanek do wszczęcia postępowania zwolnieniu funkcjonariusza z urzędu. Jednocześnie funkcjonariusz nie cofnął swojego oświadczenia woli w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 19 ust 3 pragmatyki służbowej. Fakt, że funkcjonariusz powoływał się na inną podstawę prawną nie jest dla organu wiążący, a jedynie treść oświadczenia, z którego wynika, że jest ono zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 19 ust 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1106), zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza, nie później niż w terminie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Dalej Sąd wskazał, że rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa funkcjonariusza do wystąpienia ze służby. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję (rozkaz personalny) o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące i niezależne od przyczyn jego podjęcia przez funkcjonariusza. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że dla stosowania w praktyce omawianego przepisu można wyróżnić dwa jego elementy. Pierwszy obligatoryjny, zależny jedynie od funkcjonariusza, sprowadza się do pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element decydujący w rozumieniu całego przepisu i inicjujący proces zwolnienia, który musi się zakończyć w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od daty zgłoszenia wystąpienia. Drugi element to ewentualne obopólne uzgodnienie przez funkcjonariusza i organ daty zwolnienia (oczywiście w terminie określonym omawianym przepisem). Ten element nie może decydować o ocenie zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element fakultatywny. Takie rozumienie wskazanego wyżej przepisu zgodne jest z orzecznictwem sądów i praktyką organów. Następnie Sąd zauważył, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżący w dniu 27 stycznia 2016 r. złożył raport o zwolnienie go ze służby, wskazując jako podstawę art. 19 ust 2 pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1, stąd organ był zobligowany do wydania decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu skarżącego ze służby. Przy czym podstawą takiego orzeczenia mógł być wyłącznie art. 19 ust 3 ustawy. Pomocniczo mają tu zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r – Kodeks cywilny, dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczenia woli. Powyższe zagadnienie zostało przesądzone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r sygn. akt I OPS 4/11, w której stwierdzono że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 kc. Podkreślono, że przewidziane w kc ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie określonym w ustawie. Sąd I instancji podkreślił, że raport funkcjonariusza stanowił oświadczenie woli odejścia ze służby. W sprawie dopuszczalne było zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 19 ust 2 pkt 5 ustawy pragmatycznej. Tego typu rozkaz jest decyzją uznaniową, co oznacza, że przy wydawaniu decyzji organ obowiązany jest zgodnie z art. 7 kpa uwzględnić zarówno słuszny interes społeczny jak i słuszny interes funkcjonariusza. Organ uznał, do czego zdaniem Sądu miał prawo, że ze względu na interes społeczny nie ma powodów do zwalniania funkcjonariusza ze służby. W ocenie organu rozwiązanie stosunku służbowego leży tylko w interesie funkcjonariusza i dlatego nie było przesłanek do wszczynania z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ponadto Sąd zauważył, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwrócił się z pytaniem do funkcjonariusza, czy funkcjonariusz podtrzymuje swój raport z wnioskiem o zwolnienie ze służy. W takiej sytuacji organ w związku z art. 19 ust 3 ustawy pragmatycznej miał obowiązek zwolnić funkcjonariusza ze służby. Fakt, że funkcjonariusz wskazał inną podstawę prawną nie jest dla organu wiążące. Decydujące znaczenie ma bowiem treść oświadczenia funkcjonariusza, z której wynika, że jest ono zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 19 ust. 2 pkt 5 i art. 19 ust. 3 w zw. z art. 92 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego, poprzez błędne uznanie, że organ administracji zastosował prawidłową podstawę prawną zwolnienia ze służby, podczas gdy przyjęcie, że złożenie wniosku o zwolnienie ze służby obliguje do zwolnienia ze służby na podstawie przepisu art. 19 ust. 3 ustawy, w sytuacji gdy zachodziła inna przesłanka zwolnienia ze służby, wymieniona w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy, na którą również wskazał skarżący w swoim wniosku i która powinna stanowić podstawę zwolnienia ze służby, było niekorzystne dla skarżącego. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego Szefa Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], pomimo że zostały one wydane z naruszeniem prawa w takim stopniu, że dawało to podstawę do uwzględnienia skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji: a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 78 kpa, polegającym na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaś nieuwzględnieniu słusznego interesu funkcjonariusza przy podejmowaniu decyzji w zakresie podstawy zwolnienia ze służby, b) art. 80 kpa tj. przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, które przybrało w niniejszej sprawie cechy arbitralne, przejawiające się m. in. w nieuwzględnieniu okoliczności, że skarżący mógł wskazać w swoim wniosku o zwolnienie go ze służby podstawę prawną zwolnienia, a organ był zobowiązany wziąć to pod uwagę i rozważyć, czy istnieją przesłanki do jej zastosowania, c) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ uznał, że zwolnienie ze służby nie może nastąpić na podstawie przepisu art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy, co nie wyjaśnia zasadności tego rodzaju rozstrzygnięcia, d) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, który zawiera sprzeczności i nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, a przejawiające się w stwierdzeniu, że złożenie wniosku przez funkcjonariusza obligowało organ do zwolnienia go na podstawie przepisu art. 19 ust. 3 ustawy, a z drugiej strony przyjęcie, że organ mógł zwolnić funkcjonariusza również na podstawie przepisu art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Zasada ta oznacza, że sąd kasacyjny - poza wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, które w rozpoznawanej sprawie nie występują - związany jest podstawami kasacyjnymi określonymi przez samą stronę. W zasadzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej ( procesowe i materialne ) sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, jak powinien zachować się organ w przypadku gdy funkcjonariusz nabył uprawnienia emerytalne i chce wystąpić ze służby z powołaniem się na art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2006r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego ( Dz.U.2014.1106 j.t. ze zm. ). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wystąpił bowiem do Szefa SKW o zwolnienie go ze służby na podstawie art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy ( nabycie uprawnień emerytalnych ). Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy funkcjonariusza można zwolnić ze służby w razie nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych. Organ nie widząc z urzędu potrzeby pozbywania się funkcjonariusza ze służby, zwolnił skarżącego ze służby na jego wniosek na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. W myśl tego przepisu funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Należy podkreślić, że normy prawne przewidziane w cytowanych wyżej przepisach zdecydowanie różnią się od siebie. W pierwszym wypadku ( art. 19 ust. 2 pkt. 5 ) w razie uzyskania przez funkcjonariusza uprawnień emerytalnych organ uzyskuje prawo do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. O tym czy skorzysta z tego prawa decyduje wyłącznie organ. Nie ma on obowiązku zwolnienia funkcjonariusza, który nabył prawo do emerytury, jeżeli w interesie służby jest pozostawienie funkcjonariusza w służbie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem jak wynika z pisma organu z dnia 22 lutego 2016r. skierowanego do skarżącego organ poinformował skarżącego że Szef SKW nie ma zamiaru zwalniania go ze służby i równocześnie spytał czy podtrzymuje swoją wolę zwolnienia ze służby z dniem wskazanym we wniosku. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący poinformował, iż pozostaje przy swoim oświadczeniu woli o zwolnieniu ze służby. W tej sytuacji skoro organ nie zamierzał zwalniać skarżącego w związku z uzyskaniem przez niego uprawnień emerytalnych, a skarżący nie chciał pozostać w służbie jedyną prawnie dopuszczalną formą załatwienia sprawy było zwolnienie skarżącego na jego wniosek z dnia 26 stycznia 2016r. Ponieważ organ nie miał takiego obowiązku, to nie można skutecznie postawić mu zarzutu, że nie zwolnił skarżącego na podstawie art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy. Organ pozostawał związany wnioskiem funkcjonariusza o zwolnienie ze służby, nie był natomiast związany wskazaną przez skarżącego podstawą prawną zwolnienia, gdyż zwolnienie skarżącego ze służby nie leżało w interesie organu lecz leżało wyłącznie w interesie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a., przy czym wydając takie rozstrzygnięcie nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie tego ostatniego przepisu mogłoby mieć miejsce gdyby zarzucono Sądowi I instancji jego niezastosowanie w sprawie. Takiego zarzutu w skardze kasacyjnej jednak nie postawiono. Nie możliwe jest naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Przepis art. 151 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony poprzez jego niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, w żadnym zaś wypadku przez oddalenie skargi. Niezasadne są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. Tak jak wyjaśniono to wcześniej, skoro organ nie miał obowiązku zwolnienia funkcjonariusza który nabył uprawnienia emerytalne, a tym bardziej nie chciał go zwolnić, to nie można skutecznie zarzucić mu że nie zwolnił skarżącego na podstawie art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy. Jeżeli wolą organu było pozostawienie funkcjonariusza w służbie, zaś wolą skarżącego odejście ze służby, to rozwiązaniem tej sytuacji mogło być jedynie zwolnienie funkcjonariusza na jego wniosek. Nietrafne są także przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim jak wynika z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wskazana w skardze kasacyjnej forma naruszenia prawa materialnego " poprzez błędne uznanie " nie istnieje. Jak wynika z uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego koncentrują się one tylko na kwestii związanej z zastosowaną w sprawie podstawą zwolnienia skarżącego ze służby, które to kwestie zostały wyjaśnione we wcześniejszej treści niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje dotychczasową argumentację prawną oraz wynikające z niej wnioski co do tego, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.