II OSK 975/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K., B. I., T. R. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/20 w sprawie ze skargi C. K., B. I., T. R. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. K., B. I., T. R. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., znak: [...] uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji handlowo-usługowej na rzemieślniczy zakład kamieniarski z zapleczem socjalno-biurowym wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina P., na rzecz M. B. i D. B., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli C. K., B. I., T. R. i W. K., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i art. 3 p.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., [...] w zakresie, w jakim odmówił skarżącym istnienia po ich stronie interesu prawnego, a tym samym uchylił zaskarżoną decyzje w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania co najmniej przepisów o których mowa w pkt 2, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego jest na podstawie powyższych przepisów zobowiązany, b) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, tj. poprzez niedokładne rozstrzygnięcie sprawy, nieodniesienie się do całości materiału i zarzutów, c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw ku temu, d) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, e) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie skarżących za stronę, f) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, g) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/20 i poprzedzającej go decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/20 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że prace budowlane doprowadziły do zmiany kubatury przedmiotowego budynku i jego przeznaczenia, a tym samym oddziaływania. Biorąc pod uwagę charakter i rozmiar prowadzonej w nim działalności gospodarczej, zdaniem skarżących kasacyjnie, również właściciele nieruchomości położonych w pobliżu (nawet po drugiej stronie drogi) narażeni są na immisje z nią związane, jak choćby hałas wydobywający się przy cięciu kamienia oraz pył rozchodzący się na cały teren i osiadający na innych działkach. W ocenie skarżących kasacyjnie, organ w sposób nieuprawniony ograniczył krąg podmiotów, którym może przysługiwać przymiot strony, do osób, które swój interes prawny mogą wyprowadzić z przepisów administracyjnych, techniczno-budowlanych. Natomiast skarżący kasacyjnie powinni być uznani za strony również z uwzględnieniem art. 144 k.c. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, D. B., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim podkreślić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 p.p.s.a. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu). Są to przepisy ustrojowe, określające zakres obowiązywania p.p.s.a. oraz zakres właściwości sądów administracyjnych. Przepisy te sąd administracyjny może naruszyć wtedy, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję, ocenił ją pod kątem legalności oraz zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tych przepisów. Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Niniejsza sprawa dotyczy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji handlowo-usługowej na rzemieślniczy zakład kamieniarski z zapleczem socjalno-biurowym wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina P., na rzecz M. B. i D. B. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Wojewody i umarzając postępowanie, stwierdził, że C. K., B. I., T .R. i W. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty G. z [...] września 2008 r., Nr [...], o której stwierdzenie nieważności wnieśli. W celu określenia kręgu stron postępowania nieważnościowego, organ wezwał skarżących do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Ustalono, że są oni właścicielami działek sąsiadujących ze sporną inwestycją – C. K. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] w L., B. I. jest współwłaścicielem działek nr ew. [...] i [...] w L., T. R. jest współwłaścicielem działki nr [...] i położonych na niej lokali stanowiących odrębne nieruchomości położone w L. pod nr [...] i [...], zaś W. K. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] w L. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporna inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji handlowo-usługowej na rzemieślniczy zakład kamieniarski z zapleczem socjalno-biurowym wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działce nr [...] w L. W ramach prowadzonych prac budowlanych przewidziano wykonanie wzmocnienia fundamentu poprzez miejscowe dolewki z betonu i stabilizowanie gruntu, ponowną całościową izolację pionową ścian z emulsji asfaltowej bez wypełniaczy mineralnych w celu zabezpieczenia przed napływem wilgoci z gruntu. Przewidziane zostało również docieplenie ścian fundamentowych styropianem wzmocnionym dodatkowo poprzez naklejenie siatki PCV, a także wyprofilowanie betonowej posadzki i ułożenie na niej płytek lastrico i gresowych, wyprofilowanie tynków wewnętrznych oraz tynków zewnętrznych i wykonanie opaski wokół budynku w pasie dolnym elewacji o wysokości 40 cm oraz całkowitą wymianę stolarki drzwiowej. Projekt obejmuje także wykonanie instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, modernizację istniejących placów utwardzonych i dojść do budynku. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że planowane roboty budowlane nie doprowadzą do zmiany kubatury budynku, lecz jedynie jego funkcji. Organ podkreślił, że objęty zmianą sposobu użytkowania budynek jest oddalony od granicy działki C. K. o ponad 70 m, od granicy działki B. I. o ponad 25 m, a od granicy działki T. R. o ponad 70 m. Ponadto, wszystkie działki oddzielone są od inwestycji działką drogową. Natomiast należąca do W. K. działka, bezpośrednio granicząca z działką inwestycyjną, oddalona jest od budynku rzemieślniczego o około 13 m. Z kolei działka stanowiąca własność B. I. znajduje się poza zakresem Planu zagospodarowania działki. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony. Niezasadne były też zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a., 28 ust. 2 i art. 3 pkt 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się interes prawny podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania. Z kolei wskazany w nim obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713). Słusznie zatem stwierdził Sąd wojewódzki, że oceniając, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, należy zwrócić uwagę na jej charakter. A ten, jak prawidłowo uznał organ odwoławczy, nie doprowadzi do zmiany kubatury budynku, lecz jedynie do zmiany jego funkcji i ograniczy się do jednego budynku. Ponadto, również oddalenie działek skarżących kasacyjnie od inwestycji (odległości ustalone przez organ nie były w sprawie kwestionowane) wskazuje, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje jakichkolwiek, wynikających z przepisów prawa, ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Skoro więc skarżący kasacyjnie nie wykazali, że posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] września 2008 r., a nieruchomości skarżących kasacyjnie znajdują się poza obszarem oddziaływania nieruchomości (zachowane pozostały wszelkie przewidziane prawem odległości od innych nieruchomości, inwestycja nie ogranicza prawa ich zagospodarowania i nie doprowadzi do rozbudowy przedmiotowego budynku), to prawidłowo organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Podnoszone przez skarżących kasacyjnie argumenty o poziomie hałasu czy też o zwiększonym ruchu pojazdów, związanym z prowadzoną na terenie inwestycji działalnością mogą, w kontekście przedstawionej wyżej argumentacji, świadczyć jedynie o interesie faktycznym. Ten jednak nie uzasadnia (tj. nie ma oparcia w przepisach prawa) przyznania im przymiotu strony w niniejszej sprawie. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., skoro organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie, a w wyniku kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy, uznając postępowania za bezprzedmiotowe, umorzył je. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. W odniesieniu do wniosku D. B. o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.