II OSK 665/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 41/18 w sprawie ze skargi R. Ch. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 41/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Ch., dalej także: "skarżący", na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: ,,MWINB’’, z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie, dalej także: "PINB", na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 260 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane" lub "P.b.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy utwardzeniu gruzem części działek położonych w J.u, gmina M.: nr ewid. A/1, B, C, D stanowiącym budowę drogi dojazdowej wewnętrznej, realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i ustalając wymóg zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich. Jednocześnie nałożył na R. Ch. i R. M. obowiązek przedłożenia w PINB w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów. Decyzją z dnia 4 września 2017 r., nr 128/2017, PINB w Sochaczewie, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał R. Ch. oraz R. M. - inwestorom i właścicielom obiektu budowlanego - liniowego, w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], rozbiórkę utwardzenia gruzem części działek położonych w miejscowości J. w gminie M. o nr ewid. A/1, B i D będących własnością R. Ch. oraz nr ewid. C będącej własnością R. M., stanowiącego drogę dojazdową wewnętrzną, wyniesioną ok. 1 m ponad teren istniejący. Po rozpatrzeniu odwołania R. Ch., MWINB, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem MWINB, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w sprawie doszło do samowolnej budowy polegającej na utwardzeniu części działek o nr ew. A/1, B, D i C w J. stanowiącej drogę dojazdową wewnętrzną. Za słuszne organ odwoławczy uznał ustalenia PINB, że w sprawie mamy do czynienia z budową drogi dojazdowej, bowiem na terenie działek objętych postępowaniem znajdowała się droga, która w 2008 r. została utwardzona (wcześniej natomiast taka nie była). Powyższa droga jest przy tym wykorzystywana jako szlak komunikacyjny dla samochodów i innych pojazdów np. rolniczych. Wykonane roboty budowlane, w tym przede wszystkim wykonanie podsypki piaskowej oraz wyniesienie w części zabagnionej nad teren przyległy, stanowiły budowę drogi. Tym bardziej, że - jak wynika z ekspertyzy - teren ten nie był wykorzystywany, a komunikacja odbywała się drogą przebiegającą po obcych działkach. W konsekwencji, inwestor powinien przed przystąpieniem do realizacji inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej, którego jednak nie ma. Budowa drogi nie została wskazana w art. 29 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nie obejmuje jej zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś brak jest pozwolenia na budowę, to realizacja inwestycji nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, a zatem w pierwszej kolejności należy wdrożyć tryb związany z badaniem możliwości jej legalizacji. R. Ch. i R. M. nie wywiązali się w terminie z nałożonych na nich obowiązków i nie przedłożyli żądanej dokumentacji. W tej sytuacji, PINB w Sochaczewie słusznie nakazał rozbiórkę samowolnej budowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wobec odstąpienia przez inwestorów od procedury legalizacyjnej poprzez niedostarczenie wymaganej dokumentacji. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. Ch., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił niejednoznaczne określenie przedmiotu postępowania i tym samym przedmiotu stanowiącego nakaz rozbiórki, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Na wstępie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wiążący prawnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13, którym uchylono wcześniejszy wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/12, a także decyzje MWINB z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Sochaczewie z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W orzeczeniu NSA wiążąco przesądzono, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane związane były z tymi częściami działek, które stanowiły drogę dojazdową wewnętrzną. Obowiązkiem organów było ustalenie, czy roboty te polegały na budowie, czy na przebudowie drogi. W ocenie Sądu, organy trafnie ustaliły, że w efekcie działalności inwestycyjnej skarżącego i R. M. doszło do budowy drogi dojazdowej, co wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Świadczą o tym dowody znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności zaś oświadczenia samego skarżącego o dokonanych "utwardzeniach" drogi gruntowej, jak również zeznania świadków na okoliczność korzystania z innego dojazdu. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, dając tym samym skarżącemu i R. M. podstawę do zalegalizowania wykonanych robót, przed orzeczeniem nakazu ich rozbiórki. Postanowienie z dnia [...]. maja 2016 r., nr [...]., nakazujące przedłożenie określonych dokumentów nie było przez skarżącego kwestionowane. Skoro skarżący nie przedłożył w przewidzianym terminie dokumentów, o które zwracał się do niego organ, a legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora, który się jej dopuścił, to organy nie miały innego wyjścia, jak orzec rozbiórkę, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał także, iż PINB, pomimo upływu zakreślonego w postanowieniu terminu na przedłożenie dokumentów, co miało nastąpić do dnia 27 sierpnia 2016 r., dawał skarżącemu kolejne szanse zalegalizowania samowoli i wykonania postanowienia, m.in. informując o zebranych dowodach i przygotowywanej decyzji nakazowej pismem z dnia 7 grudnia 2016 r., czy też przeprowadzając kontrolę na działkach w lutym 2017 r. Ostatecznie decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w dniu 4 września 2017 r., a zatem po blisko 16 miesiącach od wydania postanowienia zobowiązującego do przedłożenia dokumentów koniecznych w celach legalizacji samowoli w terminie 3 miesięcy. Nadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja o warunkach zabudowy, z dnia [...]. lipca 2010 r., nr [...]., Wójta Gminy M., której analiza wskazuje, że dopuszcza możliwość wybudowania drogi w zasadzie w tym samym śladzie, w którym została zlokalizowana przez skarżącego (pkt 2 lit. c tiret 14 decyzji). Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia przez MWINB i PINB prawa poprzez niejednoznaczne określenie przedmiotu postępowania, bowiem naniesiona warstwa gruzu na gruncie działek wynosi od 5 do 10 cm. Sąd wskazał, że treść decyzji PINB nakazuje inwestorom i właścicielom obiektu budowlanego (liniowego), w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. maja 2016 r., nr [...]., rozbiórkę utwardzenia gruzem części działek położonych w miejscowości J. w gminie M. o nr ewid. A/1, B i D będących własnością R. Ch. oraz nr ewid. C będącej własnością R. M., stanowiącego drogę dojazdową wewnętrzną, wyniesioną ok. 1 metr ponad teren istniejący. Brzmienie decyzji jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem nakazu jest usunięcie (rozebranie) samego utwardzenia dokonanego przez skarżącego, które jest umiejscowione (owo utwardzenie) na drodze dojazdowej, która jest z kolei wyniesiona ok. 1 metr ponad teren istniejący. Przedmiotem decyzji jest zatem usunięcie całego utwardzenia, którego grubość jest różna w zależności od położenia spornej drogi, a nie usunięcie utwardzenia o grubości 1 metra, czy tym bardziej utwardzenia i nasypanej ziemi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku R. Ch. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego - błędną interpretację i wykładnię art. 48 ustawy Prawo budowlane - w sytuacji w której przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie stanowiącej przedmiot orzeczenia Sądu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 10 września 2021 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę. Jednocześnie poinformowano o zmianie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającej z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Pismem z dnia 29 listopada 2021 r., J. C. poinformował, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 30 grudnia 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego. Zarzut taki powinien wskazywać na czym błędna wykładnia polegała, tj. na czym polegało błędne rozumienie treści norm art. 48 oraz jak należało, zdaniem skarżącego, te normy rozumieć. Skarżący nie wskazał w opisie naruszenia na czym błędna interpretacja polegała. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że przedmiot sprawy polega jedynie na utwardzeniu terenu, a samo utwardzenie nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jest niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych. Analizę w tym zakresie rozpocząć należy od ustalenia, czy wykonane roboty stanowiły budowę obiektu budowlanego. Najpierw stwierdzić należy, że jak wskazał Sąd pierwszej instancji, obowiązująca jest z mocy art. 190 P.p.s.a. wykładnia dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono zaś, że rolą organów nadzoru budowlanego było w pierwszej kolejności dokonanie prawidłowej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych jak również ocena, czy w wyniku ich realizacji nie doszło do powstania obiektu budowlanego. Dopiero tego rodzaju prawidłowe ustalenia prowadzą do zastosowania właściwego trybu w stosunku do samowolnie wykonanych robót. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo utwardzenie gruntu, który nie stanowi działki budowlanej i w efekcie jego wykonania nie dochodzi do powstania obiektu budowlanego, wymyka się spod reglamentacji przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostać musi jednak, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane związane były z tymi częściami działek, które stanowiły drogę dojazdową wewnętrzną. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie, czy roboty te polegały na budowie, czy też przebudowie tej drogi. Jak dalej wywodził Naczelny Sąd Administracyjny, droga, w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Podsumowując tę część wywodu NSA stwierdził, że według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego. Stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnił skargę – uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje administracyjne obu instancji. Został wydany na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały w ponownym postępowaniu organy i sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego wyjaśnią i ustalą, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegały na budowie, czy przebudowie drogi, względnie innych robotach związanych z tą drogą. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń przeprowadzą odpowiednie postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Wykonując wskazania wynikające z oceny prawnej i wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, organy ustaliły, że na terenie działek objętych postępowaniem, do 2008 r. znajdowała się droga, która została następnie utwardzona gruzem. Droga ma szerokość około 4-5 metrów, wykonana jest z gruzu betonowo-ceglanego o grubości 10-20 cm, na podsypce piaskowej o grubości 10-15 cm. Służy do obsługi komunikacyjnej posesji mieszkalnej R. M. i pól stanowiących własność R. Ch. i R. M.. Łączna grubość konstrukcji pozwala na przejazd sprzętem rolniczym przez cały rok. Droga jest wykorzystywana jako szlak komunikacyjny dla samochodów i pojazdów rolniczych. Podstawę tych ustaleń stanowiły oględziny, oświadczenia stron oraz ekspertyza techniczna wykonana przez mgr inż. Andrzeja Barańskiego. W rezultacie tych ustaleń organy przyjęły, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi. Budowa takiego obiektu nie była objęta zwolnieniami od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29-30 Prawa budowlanego. Skoro więc wykonano roboty polegające na budowie drogi bez pozwolenia na budowę, należało, zdaniem organów, zastosować tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że organy zrealizowały wykładnię, ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie. Trafnie także przyjął, że samo postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Podkreślił, że inwestorzy nie podjęli próby zalegalizowania samowolnej budowy, mimo że mieli taką możliwość przez okres znacznie dłuższy, niż tylko wynikający z postanowienia zobowiązującego do przedłożenia dokumentów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.