II SA/Gl 622/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 33 oraz art. 34 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r. poz. 1954 - dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia zarzutów pełnomocnika S. T., w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w celu przymuszenia inwestora do wykonania obowiązku nałożonego upomnieniem z dnia [...] r., wynikającego ze zgłoszenia dokonanego w organie w dniu [...] r. dot. zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w m. G. przy ul. [...], gm. K., postanowił uznać za nieuzasadnione zarzuty wniesione w przedmiocie prowadzenia egzekucji administracyjnej celem przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego upomnieniem z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadził postępowanie administracyjne w sprawie rozebrania bądź przeniesienia w inne miejsce obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem - zgłoszonego do realizacji na działce o nr ewid. 1 w m. G. - stanowiącej współwłasność S. T. W rezultacie upomnienia z dnia [...] r. nakazano inwestorowi wykonanie obowiązku wynikającego z dokonanego zgłoszenia, a mianowicie rozbiórkę bądź przeniesienie w inne miejsce przedmiotowego obiektu budowlanego. Nałożenie powyższego zobowiązania wynikało z tego, że S. T. w dniu [...] r. zgłosiła w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.) budowę tymczasowego obiektu budowlanego na okres 120 dni i zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku nie dokonała po tym terminie jego rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w oparciu o odrębne zgłoszenie. Obowiązek likwidacji tego obiektu z terenu działki wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. z art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Strona nie wywiązała się ze swego obowiązku. Wystawiony tytuł wykonawczy został sporządzony zgodnie z obowiązującym wzorem i zawiera wszystkie wymagane treści i elementy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika S. T., zaskarżając je w całości. Podniesiono, że wydanie tytułu egzekucyjnego odbyło się bez podstawy prawnej opartej na faktach i realnym przeznaczeniu budynku zakwalifikowanego do rozbiórki, co sprawia, że o istnieniu obowiązku zawartego w tym piśmie nie może być mowy. Oznaczenie osoby zobowiązanej przez organ egzekucyjny jest błędne, bowiem inwestorem całej inwestycji, z którą związany jest opisywany obiekt, jest "A" Sp. z o. o., sp.k. z s. w G. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu istnieje i dotychczas nie został wykonany. Powoływanie się skarżącej na fakt, że przedmiotowy obiekt używany jest przy wykonywaniu robót budowlanych objętych decyzją nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy adresatem tej decyzji inny podmiot, nie może odnieść zamierzonego skutku. Skargę na postanowienie Wojewody złożyła przez pełnomocnika S. T., zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego od organu na rzecz zobowiązanej według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ rozpoczął prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie rozebrania bądź przeniesienia w inne miejsce ww. obiektu budowlanego, błędnie uznając go jako tymczasowy obiekt budowlany. W zgłoszeniu zamiaru budowy z dnia [...] r. popełniono błąd zgłaszając zamiar budowy: "Tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce", w sytuacji, gdy oczywistym zamiarem zgłaszającego, było zgłoszenie (w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b.) obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawienie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych. Art. 30 p.b. nie wymienia takich obiektów jako wymagających zgłoszenia, a ustawione budynki są przeznaczone do użytkowania na czas robót określonych decyzją budowalną nr [...] z dnia [...] r. Oznaczenie osoby zobowiązanej przez organ egzekucyjny jest błędne, bowiem inwestorem całej inwestycji, z którą związany jest opisywany obiekt, jest ww. Spółka. W związku z tym obciążanie rozbiórką S. T., jest daleką nadinterpretacją organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty można podzielić. Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 32 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy). Wg art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 pkt 1- 14 u.p.e.a. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy nie spełnia niezbędnych przesłanek. Treść obowiązku w tytule wykonawczym jest nieprecyzyjna i nie pozwala zorientować się, czego konkretnie tytuł dotyczy, co uniemożliwia egzekucję. Jako treść obowiązku wpisano "nakaz rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce". W żaden sposób nie doprecyzowano, o jaki obiekt, gdzie położony, chodzi. Tymczasem w piśmiennictwie podkreśla się, że "Określenie treści obowiązku dotyczy wskazania, na czym obowiązek ten polega, a to dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości zarówno co do sposobu, jak i co do zakresu prowadzenia egzekucji." (C. Kulesza, Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex-el.). Inne zarzuty okazały się jednak niezasadne. W postanowieniu NSA z 26 lutego 2010 r., sygn. II OW 84/09, wskazano, że rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, jest nierozłączną częścią normy prawnej zawartej w przepisach art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Bez uwzględnienia przy wykładni tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym. Obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w określonym terminie wynika też z samego zgłoszenia inwestora i z faktu, że właściwy organ przyjął zgłoszenie nie wnosząc sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b. Jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisu prawa (materialnego) w rozumieniu art. 3 § 1 u.p.e.a. Ponieważ obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa (art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.) ustawodawca w ustawie – Prawo budowlane nie sformułował odrębnego przepisu mówiącego o istnieniu takiego obowiązku, ani nie przewidział w tym zakresie konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zakładając, że inwestor będzie przestrzegał prawa i zachowa się zgodnie z podjętym zobowiązaniem w zgłoszeniu. Nie może być tu mowy o samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów art. 48, czy też art. 49b p.b. Z kolei zgodnie z art. 82 ust. 1 p.b. do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Ponieważ tymczasowy obiekt budowlany powstał na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu administracji architektoniczno-budowlanej, organ ten jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej, gdyż jest wierzycielem. Nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie zamiaru budowy zostało złożone w Starostwie Powiatowym w K. przez S. T. i dotyczyło "Tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce". Zatem jednoznacznie został wskazany inwestor oraz obiekt. Pomimo upływu czasu ówcześnie obowiązującego (120 dni od dnia rozpoczęcia inwestycji określonej w zgłoszeniu) obiekt nie został rozebrany, ani legalnie przeniesiony w inne miejsce. Obligowało to organ do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Nie można było zatem uwzględnić twierdzeń pełnomocnika inwestora w przedmiocie wadliwego potraktowania i kwalifikacji zgłoszonego obiektu (z tymczasowego na zaplecze budowy). Zgłaszającą zamiar dokonania inwestycji przedmiotowego obiektu była S. T., natomiast adresatem pozwolenia na budowę (decyzja o nr [...] z dnia [...] r.), jak ustalił organ i co wynika z pism zgromadzonych w aktach, był inny podmiot. Zatem, zgłaszająca nie posiadała uprawnień wynikających z przepisów Prawa budowlanego do realizowania zaplecza budowy. Wszystkie te uchybienia art. 33 §1 pkt 10 w zw. z art. 27 §1 pkt 3 u.p.e.a. stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.