I OSK 719/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 933/18 odrzucającego skargę D. O. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 933/18, odrzucił skargę D. O. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w/w pismo nie podpada pod zakres kontroli sądu administracyjnego, wskazany w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2108 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Sąd wskazał, że skarżący domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy [...], pomimo, że nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Gminy [...] z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...], z uwagi na fakt, że nie wypełnia kryterium dochodowego i nie jest osobą bezdomną. Sąd I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt l OPS 4/08, gdzie tenże Sąd wyraźnie wskazał, iż postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu, a kwestie te należą już do właściwości sądów powszechnych. WSA podkreślił, że powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wskazał, że pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Natomiast będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jego pism, a po drugie tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. W ocenie Sądu zaskarżony akt jest zatem pismem informującym, czyli oświadczeniem należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze ze skarżącym umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. To zaś w ocenie Sądu oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 1 – 3 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 21 grudnia 2006 r., poprzez uznanie, że zaskarżony akt nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do zaniechania kontroli sądowoadministracyjnej skarżonego aktu, pomimo, że on jej podlega. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż żądanie skarżącego związane było już z cywilnoprawnym etapem udzielenia pomocy mieszkaniowej, które miałoby obejmować zawarcie najmu lokalu mieszkaniowego. Podkreślono, że skarżący nie przeszedł pozytywnie merytorycznej weryfikacji wniosku o umieszczenie na liście mieszkaniowej, przez co nie mógł on następnie ubiegać się o zawarcie umowy najmu. Wskazano, że opinia gminnej komisji mieszkaniowej stanowi podstawę zajęcia przez Wójta Gminy [...] w kwestionowanej skardze czynności i on właśnie stanowi pierwszy z etapów, o których mowa we wspomnianej uchwale NSA o sygn. akt I OPS 4/08 – jest to w ocenie skarżącego kasacyjnie etap administracyjny warunkujący umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do najmu, zaś dopiero następnie nastąpiłoby zawarcie umowy najmu (etap cywilnoprawny). Wskazano ponadto, że akt ten – wbrew twierdzeniu Sądu – ma charakter władczy względem skarżącego i posiada cechy aktu indywidualnego, a także kreuje nową dla skarżącego sytuację prawną. W ocenie autora skargi kasacyjnej zbyt daleko idące jest stwierdzenie Sądu I instancji, że przedmiotowe pismo nie obejmowało zakwalifikowania skarżącego do zawarcia umowy najmu lub odmowy umieszczenia go na liście oczekujących do zawarcia umowy najmu, a jest to jedynie pismo informujące, że organ nie zawrze umowy najmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy istoty sprawy, czyli dopuszczalności drogi sądowej i oceny, czy pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. jest aktem z zakresu administracji publicznej, czyli aktem zaskarżalnym do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zagadnieniem dopuszczalności drogi sądowej w sprawach dotyczących zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 ( publ.ONSAiWSA z 2008 r., nr 6, poz. 90). Zachodzi zatem potrzeba przypomnienia najważniejszych motywów wymienionej uchwały, bowiem Sąd I instancji wprawdzie uchwałę tę przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, lecz niewłaściwie ją ocenił dla potrzeb zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem we wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują. Dalej w uchwale wywiedziono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych i zaopiniowaniu przez Komisję Lokalową, a następnie wniosek rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy, ale ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wręcz rozstrzyga o tym, iż ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Zatem zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy. Co jednak ważne skarga na uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Rada Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] na podstawie art.4, 20, 21 ust.1pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). W świetle §10 powyższej uchwały osoby ubiegające się o najem lokalu mieszkalnego składają wniosek do Urzędu Gminy, wnioski najpierw podlegają wstępnej ocenie w celu ustalenia, czy warunki mieszkaniowe opisane we wniosku i dochód wnioskodawcy uprawniają go do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego lub socjalnego. Wnioski o najem lokalu poddawane są kontroli Społecznej Komisji Mieszkaniowej, stanowiącej organ doradczy i opiniodawczy wójta oraz organ kontrolny. D. O złożył w dniu 30 maja 2018 r. wniosek o przydział mieszkania będącego w zasobach Gminy. Społeczna Komisja Mieszkaniowa, przywołując wyżej wskazaną uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., zaopiniowała wniosek negatywnie. A następnie Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., powołując się również na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i negatywną opinię Społecznej Komisji Mieszkaniowej, poinformował, że wniosek o najem lokalu nie został rozpatrzony pozytywnie. Powstaje zatem pytanie, czy pismo Wójta z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowi akt zaskarżalny do sądu administracyjnego. Na to pytanie odpowiedź może być jedynie pozytywna, gdyż pismo to rozstrzygając o tym, że wnioskujący nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie mu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czyli ma charakter administracyjnoprawny, jest działaniem z zakresu wykonywania administracji publicznej. O ile według szeroko przywołanej uchwały NSA wniosek rozpatrywał zarząd dzielnicy, który rozstrzygał o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu i był to - opisany w uzasadnieniu uchwały - etap pierwszy postępowania dotyczącego trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę, o tyle w niniejszej sprawie wniosek rozstrzygnął Wójt Gminy po zaopiniowaniu przez Społeczną Komisję Mieszkaniową pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Treść tego pisma wypełnia określoną na wstępie definicję aktu podjętego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowanego do oznaczonego podmiotu, dotyczącego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Wedle treści pisma Wójta jego przedmiotem jest odmowa uwzględnienia wniosku o przydział lokalu. Pismo to nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 § 1, 2 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.