I OSK 1186/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1432/18, oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.), stwierdził że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], w którego skład wchodzi prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków gminy [...], obręb [...] [...], jako działka nr [...] o pow. 0,0508 ha (ark. mapy 2), uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] , stanowiącej załącznik decyzji, stało się z mocy prawa mieniem Województwa Lubelskiego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] wskazując, że mienie Skarbu Państwa będące przedmiotem zaskarżonej decyzji znajdowało się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. W konsekwencji nie było objęte zakresem zastosowania przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Uzasadniając wydaną decyzję, Minister wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją zgodnie z zaświadczeniem Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] marca 2018 r., w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę krajową nr [...] [...] - [...] - [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), droga ta została określona jako droga wojewódzka nr [...]. Zgodnie z mapą projektu podziału działki nr [...] powstała w wyniku podziału działka nr [...] o pow. 0.0508 ha stanowi użytek - dr (droga), pozostała część działki aktualnie oznaczona nr [...] stanowi użytek - Ls (las). Ponadto, mapa regulacji pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] potwierdza położenie spornej nieruchomości w granicach pasa drogowego drogi nr [...] . Minister zauważył, że władanie mieniem o jakim mowa w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym i podkreślił, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015 r., poz. 460) drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa. Gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem - nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Województwo [...] stało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0508 ha obręb [...] [...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] , a zaskarżona decyzja Wojewody [...] jedynie potwierdza ten stan. Przepis ten wymaga spełnienia dwóch przesłanek: nieruchomość musi stanowić własność Skarbu Państwa i pozostawać we władaniu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przekazanie mienia, co zostało spełnione. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] , domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie: 1. art 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 240 k.p.a. nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie dokonanie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zebranie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego a także dokonanie oceny tego materiału, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów; 2. art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "władanie", o którym mowa w tym przepisie nie musi być oparte na tytule prawnym do nieruchomości i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił powyższą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Uzasadniając powyższy wyrok, Sąd wskazał, że w świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. Sąd zauważył, że stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest jednak brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 2a został dodany do ustawy o drogach publicznych na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Jak słusznie podniósł Minister nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80). Przepis art. 2a stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a). Regulacja ta jest przy tym samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1, a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2. Zatem, gdy w danym stanie faktycznym występuje droga publiczna (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ustawy. Dalej Sąd podkreślił, że zgodnie z § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania (Dz.U. Nr 13, poz. 114) przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega: 1. mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, 2. własność nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie służących do wykonania zadań powiatów, 3. mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, 4. prawa do akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa, mienie przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim są wojewodowie lub Minister Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 64 ustawy. W ocenie Sądu brzmienie tego przepisu także należy oceniać w odniesieniu do treści rozumianego jako lex specialis art. 2a. Zasadniczo bowiem mienie będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie podlega przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, to jednak zasada ta nie dotyczy mienia w postaci dróg publicznych, do których zastosowanie ma regulacja szczególna. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że zarząd regulowany przepisami ustawy o lasach jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach tego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 tej ustawy). W przypadku tego zarządu chodzi zatem o formę administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Powierzenie Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe zarządu lasami państwowymi nastąpiło z mocy prawa na podstawie ustawy o lasach. Podkreślić jednak należy, iż wskazany zarząd dotyczy jedynie gruntów leśnych, które zostały zdefiniowane w art. 3 powołanej ustawy. Tymczasem, działka objęta kontrolowanym postępowaniem stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej. Przepis § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. nie ma zastosowania w przypadku, gdy zostanie wykazane, iż dana nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie czy wykorzystywanie, nie stanowi gruntu leśnego, co implikuje też tezę, iż w stosunku do niej Nadleśnictwo w rzeczywistości nie sprawuje nad nią zarządu. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz uchylenie w całości utrzymanej w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "władanie", o którym mowa w art. 60 ust. 1 nie musi być oparte na tytule prawnym do nieruchomości i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego; - art. 2a ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że przepisy te mogą stanowić podstawę uwłaszczenia jednostek samorządu terytorialnego; 2. przepisów postępowania, jako uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie został zebrany materiał dowodowy, który wskazywałby, że mienie będące przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął bowiem stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych sprawy. Sąd uwzględnił, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę krajową nr [...] [...] [...] - [...] - [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa. Następnie, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), droga ta została określona jako droga wojewódzka nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1998 r. spisany pomiędzy pełnomocnikiem ds. przekształceń działającym na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej, określonej przepisami o reformie administracji publicznej z dnia 14 grudnia 1998 r. a Zarządem Województwa w [...]. Protokołem tym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), w wykonaniu art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, przekazano drogi województwa [...], administrowane przez DODP [...], w tym przedmiotową drogę wojewódzką nr [...] . Zgodnie zaś z mapą projektu podziału działki nr [...] powstała w wyniku podziału działka nr [...] o pow. 0.0508 ha stanowi użytek - dr (droga), z kolei pozostała część działki aktualnie oznaczona nr [...] stanowi użytek - Ls (las). Sporna nieruchomość położona jest w granicach pasa drogowego drogi nr [...] . Ustalonych okoliczności nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie Skarb Państwa nie wskazuje innych okoliczności, które powinny być uwzględnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie wobec niezakwestionowania ustaleń faktycznych należy przyjąć, że działka obecnie oznaczona nr [...] o pow. 0,0508 ha, na dzień 1 stycznia 1999 r. wchodziła w skład drogi wojewódzkiej i znajdowała się we władaniu jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządu drogi, a co więcej jednostka organizacyjna władająca tą działką została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego - Województwo [...] - na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa kompetencyjnej oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd I instancji słusznie uznał zatem, że stan faktyczny niniejszej sprawy uprawniał orzekające organy do zastosowania w stosunku do działki nr [...] dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis art. 60 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tym samym, na podstawie powołanego przepisu mienie Skarbu Państwa przechodzi na własność właściwych jednostek samorządu terytorialnego, gdy: mienie to znajduje się we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęte zostały przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zauważyć przy tym należy, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1. Wykładni tego pojęcia dokonał jednak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, wskazując, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem i w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni, co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (por. OSNP 2003/24/584). Zatem nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko władztwa realizowanego przez instytucje i osoby prawne w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 908/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, stan prawny niniejszej sprawy zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który został dodany do ustawy o drogach publicznych mocą art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przepis ten nie stanowił jednakże podstawy uwłaszczenia Województwa [...]. Przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa, chociaż formalnie pozostająca w zarządzie Lasów Państwowych, w dniu 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (pas drogowy) - drogę wojewódzką nr [...] . Skoro w myśl art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa, to okoliczność tę należało uwzględnić w niniejszym postępowaniu, co też orzekające w sprawie organy prawidłowo uczyniły. Przepis powołanego art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Dlatego też, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną od 1 stycznia 1999 r. może stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości (zob. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 524/14 i z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 538/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że dla nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, które w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęte były pod drogi publiczne, nie było konieczne spełnienie jakichkolwiek innych wymogów proceduralnych, niż wskazanych w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie było podstaw do badania spisu inwentarza ani protokołu zdawczo-odbiorczego, obejmujących przedmiotowe działki. Zarządca drogi nie musiał wykazywać się dokumentem świadczącym o władaniu nieruchomością. Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39, stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyraził bowiem pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 538/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdzającą, że z dniem 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] stała się z mocy prawa mieniem Województwa [...]. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.