I SA/Wa 1432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe- Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] stwierdzającą nabycie prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Lubelski decyzją [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), stwierdził że z dniem [...] stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich [...], w którego skład wchodzi prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków gminy [...], wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej załącznik decyzji, stało się z mocy prawa mieniem Województwa [...] Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [...] wskazując, że mienie Skarbu Państwa będące przedmiotem zaskarżonej decyzji znajdowało się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych [...]. W konsekwencji nie było objęte zakresem zastosowania przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę wskazał, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem [...] stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją stanowi działkę [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] z dnia [...] marca 2018 r., powyższa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę krajową [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), ww. droga została określona jako droga wojewódzka [...]. Zgodnie z mapą projektu podziału działki [...] powstała w wyniku podziału działka [...] stanowi użytek - dr (droga), pozostała część działki aktualnie oznaczona [...] stanowi użytek - Ls (las). Ponadto mapa regulacji pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] potwierdza położenie spornej nieruchomości w granicach pasa drogowego ww. drogi [...]. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460) drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa i zauważył, że regulacja wynikająca z art. 2a ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Stanowi on, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność państwową (publiczną) lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona na drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zatem gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem - nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 60 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) Województwo [...] stało się z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka [...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...], a zaskarżona decyzja Wojewody [...] jedynie potwierdzała ten stan. Przepis ten wymaga spełnienia dwóch przesłanek: nieruchomość musi stanowić własność Skarbu Państwa i pozostawać we władaniu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przekazanie mienia., co jak wyjaśniono wyżej, zostało spełnione Minister zauważył, że władanie mieniem o jakim mowa w art. 60 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Niemniej jednak, stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem [...] stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum pubłieum est. - Drogą publiczną nazywa się tę. która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa- Poznań 2010, s. 80). Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zatem gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania organ II instancji stwierdził, że zarzuty podnoszone przez odwołującego nie znajdują uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [...] zarzucając jej naruszenie: 1. art 7, art. 77 i art 80 k.p.a. w zw. z art 240 k.p.a. nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie dokonanie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zebrania w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie oceny tego materiału, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów; 2. art. 60 ust 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1598 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "władanie", o którym mowa w tym przepisie nie musi być oparte na tytule prawnym do nieruchomości i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem i stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w formalnym zarządzie skarżącego, co w konsekwencji oznacza, że nie była objęta zakresem zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Błędem organu jest zaś powoływanie się na ustawę o drogach publicznych, której przepis art. 2a nie może stanowić podstawy prawnej uwłaszczenia jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem [...] stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1244/00, LEX nr 81993. Stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest jednak brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej "udp" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Stanowi on, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do udp na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a udp ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Jak słusznie podniósł Minister nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80). Przepis art. 2a udp stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a udp). Regulacja ta jest przy tym samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 udp, a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 udp (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117). Zatem gdy w danym stanie faktycznym występuje droga publiczna (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu udp, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ustawy. Zgodnie z § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania (Dz. U. Nr. 13, poz. 114) przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega: 1. mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, 2. własność nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie służących do wykonania zadań powiatów, 3. mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, 4. prawa do akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa, mienie przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim są wojewodowie lub Minister Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 64 ustawy. W ocenie Sądu brzmienie tego przepisu także należy oceniać w odniesieniu do treści rozumianego jako lex specialis art. 2a udp. Zasadniczo bowiem mienie będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie podlega przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, to jednak zasada ta nie dotyczy mienia w postaci dróg publicznych, do których zastosowanie ma regulacja szczególna. Zarząd regulowany przepisami ustawy o lasach jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach tego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ww. ustawy). W przypadku tego zarządu chodzi zatem o formę administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Powierzenie Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe zarządu lasami państwowymi nastąpiło z mocy prawa na podstawie ustawy o lasach. Podkreślić jednak należy, iż wskazany zarząd dotyczy jedynie gruntów leśnych, które zostały zdefiniowane w art. 3 powołanej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1016/10, LEX nr 1080847). Tymczasem, co nie budzi wątpliwości, działka objęta kontrolowanym postępowaniem stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej. Przepis § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia (...) nie ma zatem zastosowania w przypadku gdy zostanie wykazane, iż dana nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie czy wykorzystywanie, nie stanowi gruntu leśnego, co implikuje też tezę, iż w stosunku do niej Nadleśnictwo w rzeczywistości nie sprawuje nad nią zarządu. (por. wyrok SO w Kielcach z dnia 21 sierpnia 2014 r., II Ca 725/14). W tej sytuacji zarzuty skargi okazały się chybione, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów ani prawa materialnego ani procesowego wskazanych w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.