V SA/Wa 1622/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Dnia [...] marca 2018 r. (data wpływu [...] marca 2018 r.) M. Sp. z o.o. w K. (zwane dalej "M." lub "Spółką") przedłożyły wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta K., gminy K. , miasta i gminy G., gminy D., gminy R., gminy S., gminy S. i gminy U. na okres 3 lat. Wniosek liczący 102 ponumerowane strony zawierał w treści projekt taryfy (strony 5-93) oraz uzasadnienie (strony 93-102) dla wszystkich gmin/miast. Załączono do niego dokumenty. Wniosek, uzasadnienie oraz informacja o ilości i cenie za zakup wody o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń nie będących w posiadaniu przedsiębiorstwa zostały podpisane przez Prezesa Zarządu M. Parafowane przez niego zostały także wszystkie załączone tabele. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. (zwany dalej "organem regulacyjnym") zawiadomił: Spółkę, miasto K., gminę K., miasto i gminę G., gminę D., gminę R., gminę S., gminę S. i gminę U. o rozpoczęciu postępowania z wniosku M. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na lata 2018-2021. W dniu [...] kwietnia 2018 r., przedstawiciele gminy G. zapoznali się z aktami sprawy i wnieśli do protokołu uwagę, że zaproponowane stawki dla gmin są wyższe niż dla Miasta K. , a w myśl realizowanego międzygminnego projektu "[...]" zagwarantowano dla wszystkich gmin równe ceny. Następnie organ regulacyjny pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał M. do przedłożenia szeregu dodatkowych informacji i dokumentów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Wójt gminy K. wystąpił do organu regulacyjnego z wnioskiem o wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na lata 2018-2021. Wójt podniósł, że przedstawione we wniosku taryfy zostały sporządzone w oparciu o postanowienia Uchwały nr [...] z [...] marca 2018 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki M. Sp. z o.o. w K., czemu się sprzeciwia. Zdaniem Wójta Gminy K., wspólnicy Spółki M. Sp. z o. o. w K. nie mogli a priori postanowić, że na obszarze większości gmin ceny wody i ścieków będą w jednakowej wysokości, a w gminie Miasto K. wysokość kosztów przypadających do pokrycia nie przekroczy 53% ogółu kosztów działalności Spółki. Jest to wyraźne indywidualizowanie taryf dla poszczególnych gmin zaś zrównanie cen taryfowych prowadzi do zakazanego przez ustawodawcę subsydiowania skrośnego. Zwrócił także uwagę, że zatwierdzenie wniosku taryfowego spowoduje wzrost cen za wodę i ścieki na terenie gminy K. o blisko 45%, a w innych obniżkę cen od kilku do kilkudziesięciu procent w stosunku do obecnych cen. Jednocześnie Wójt Gminy K. poinformował, że złożył [...] kwietnia 2018 r. do Sądu Okręgowego w S. pozew o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników M. Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ regulacyjny wezwał M. do: – odniesienia się do pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2018 r.; – wyjaśnienia, czy opracowana taryfa została sporządzona w oparciu o zapis Uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników M. Sp. z o.o.; – oświadczenia, czy taryfa została sporządzona przy wyeliminowaniu subsydiowania skrośnego; – oświadczenia, że niezbędne przychody, stanowiące podstawę do kalkulacji cen i stawek opłat zostały zaplanowane zgodnie z aktualnymi przepisami i regulacjami prawnymi. Odpowiadając na wezwanie organu z dnia [...] maja 2018r. Spółka wyjaśniła, że na skutek zawartego [...] lipca 2017r. porozumienia międzygminnego jest realizowany wspólny projekt "[...]" dofinansowywany z Funduszu Spójności. W myśl tego porozumienia ustalono, że na terenie gmin: D., K., R., S., S., U. oraz gminie miasto G. obowiązywać będą ceny i opłaty w jednakowej wysokości. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników ustaliło wiążące Zarząd Spółki zasady, w myśl których wszystkie koszty zostały przypisane do danej gminy w oparciu o strukturę sprzedaży, ponieważ w inny sposób nie byłoby możliwe osiągnięcie jednakowej ceny - podobnie dotyczy to podatku od nieruchomości. M. również potwierdził, że opracowany wniosek taryfowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi i nie zastosowano w nim subsydiowania skrośnego. Następnie, w dniu [...] maja 2018r. z aktami sprawy zapoznali się przedstawiciele Spółki, wnosząc do protokołu deklarację, że w sprawie powinien być złożony jeden wniosek wyodrębniający 7 gmin i Miasto K., a przyjęta szczegółowość stawek abonamentowych jest uzasadniona. Ostatecznie w dniu [...] maja 2018r. organ regulacyjny wydał decyzję, znak: [...], odmawiającą M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie swojego działania w obrębie miasta K., gminy K., miasta i gminy G., gminy D., gminy R., gminy S., gminy S., gminy U. na okres trzech lat. Jednocześnie organ regulacyjny zobowiązał Spółkę w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji do przedłożenia poprawionego projektu taryfy i uzupełnienia uzasadnienia do wniosku. W uzasadnieniu organ regulacyjny wskazał, że Spółka nie uzupełniła wniosku o zatwierdzenie taryfy zgodnie z wymogami określonymi w zzwoś i w rozporządzeniu taryfowym. Organ podkreślił, że nie zostały złożone dla poszczególnych gmin osobne wnioski z uzasadnieniem, nie udokumentowano zmian warunków ekonomicznych w stosunku do okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy, zaś alokacja kosztów na poszczególne grupy odbiorców jest niezgodna z art. 2 pkt 13 oraz art. 20 ust.3 zzwoś. Pismem z dnia [...] czerwca 2018r. M. odwołał się od powyższej decyzji organu regulacyjnego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji, organ odwoławczy podniósł m.in., że zgodnie z art. 24f ust. 1 zzwoś .zatwierdzona taryfa wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia, a na podstawie art. 24g do czasu wejścia w życie nowej taryfy stosuje się taryfę dotychczasową. Ścisłe oznaczenie okresu obowiązywania taryfy w jej projekcie, po zatwierdzeniu przez organ regulacyjny oznaczałoby istnienie dwóch stanów prawnych w czasie między dniem 11 czerwca 2018 r., a dniem wejścia w życie taryfy ustalonym zgodnie z art. 24f. To zagadnienie i jego skutki dla treści projektu taryf oraz treści uzasadnienia, powinno być przedmiotem pierwszego etapu oceny projektu, zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 zzwoś, co w konsekwencji umożliwiłoby wskazanie elementów wymagających poprawienia. Zdaniem organu II instancji wskazanie w projekcie taryfy, jak i w uzasadnieniu wniosku, konkretnych dat obowiązywania taryfy, należy potraktować jako błąd techniczny, niemniej wymagający korekty. Organ odwoławczy stwierdził, iż w toku prowadzonego przez siebie postępowania organ regulacyjny nie dostrzegł i nie przeanalizował tego uchybienia. W tytule swojego wniosku (str. 1), a także w jego treści (str. 2, str. 21 - podział na grupy taryfowe odbiorców), Spółka wskazała miasto i gminę G. jak podmioty objęte tym wnioskiem. Jednocześnie jednak, wskazując w tym samym dokumencie taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę (str. 59) oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków (str. 63) odnosi ją wyłącznie do gminy G. Wymagane rozporządzeniem tabele od A do I opracowane zostały także wyłącznie dla gminy G. Także i tego błędu technicznego organ regulacyjny nie dostrzegł i nie skorygował w toku swego postępowania. Organ zwraca uwagę, że w przypadku, w którym lokalne uwarunkowania (w tym wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług) są różne dla różnych grup taryfowych, cena dla tych grup także powinna być zróżnicowana. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez M. w rozdziale 2 punkt 2 taryfy (błędnie określonej "uzasadnieniem do wniosku taryfowego") ceny i stawki opłat określone w taryfie zostały zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków oraz deklaracji Spółki zawartej w uzasadnieniu do wniosku taryfowego. Tym samym M. wskazało w częściach opisowych uzasadnienia do wniosku taryfowego, że koszty stanowiące podstawę do wyliczenia ceny są zróżnicowane, a mimo to wnioskowane ceny za 1 m3 wody są takie same dla większości grup taryfowych (dla wszystkich gmin objętych wnioskiem prócz gminy miasto K.). Organ podkreśla, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt c rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek opracowywania taryfy w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego (pokrywanie kosztów dotyczących jednej z taryfowych grup odbiorców usług przychodami pochodzącymi od innej taryfowej grupy odbiorców usług). Zgodnie z art. 20 ust. 3 zzwoś ceny i stawki opłat określone w taryfie powinny być różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnić kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W związku z powyższym, przy wykazaniu różnic w kosztach cena oraz stawki określone w taryfie powinny być także zróżnicowane w celu uniknięcia subsydiowania skrośnego. Zdaniem organu projektowana taryfa nie spełnia założeń nałożonych przez rozporządzenie taryfowe w zakresie wymogu jej zróżnicowania w zależności od wysokości kosztów ponoszonych w ramach poszczególnych grup taryfowych. Dodatkowo organ podkreśla, że nie jest jasna metoda alokacji kosztów do poszczególnych grup taryfowych na terenie gmin. Z danych liczbowych oraz wniosku taryfowego wynika, że jedynym kluczem podziału kosztów było, dla kalkulacji cen wody, zużycie wody w m3, a dla kalkulacji cen odprowadzania ścieków, ilość odprowadzonych ścieków. Zakładając, że instalacja wodociągowo-kanalizacyjna, jak wskazano we wniosku, jest niepodzielna dla całego Związku Międzygminnego, można założyć, że alokacja kosztów eksploatacji oraz amortyzacji instalacji kluczem objętości wody i ścieków jest zasadna, jednak alokacja kosztów takich jak wynagrodzenia czy energia, jak również innych szeroko rozumianych usług obcych, powinna zostać dokonana przy użyciu klucza w sposób najbliższy odzwierciedlającego faktyczny poziom tych kosztów poniesiony na terenie danej gminy, a co za tym idzie, powinna wpłynąć na zróżnicowanie poziomu cen pomiędzy gminami. W świetle wskazanych niespójności i błędów, niewyjaśnionych na etapie procedowania przez organ I instancji, niezbędne jest zweryfikowanie poprawności prezentowanych kosztów z następującymi dokumentami źródłowymi: - rejestr środków trwałych z wyodrębnionymi/zaalokowanymi środkami dotyczącymi sieci wodno-kanalizacyjnej, z podziałem na infrastrukturę wodociągową oraz infrastrukturę ściekową. Rejestr taki powinien przedstawiać zarówno wartość brutto tych środków, jak i amortyzację (zarówno w ujęciu procentowym, jak i wartość umorzenia dla każdego z lat okresu objętego taryfą) w podziale na gminy celem potwierdzenia wartości kosztów eksploatacji prezentowanych w tabelach C poz. 1.1.a) oraz 2.1.a); - alokacja środków trwałych do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej powinna zostać zweryfikowana celem uniknięcia uwzględnienia w kalkulacji stawek opłat za wodę i ścieki kosztów amortyzacji środków trwałych nie związanych bezpośrednio z działalnością wodociągowo-kanalizacyjną; - zestawienie obrotów i sald za 2017 rok z podziałem kosztów na miejsce ich powstania (koszty w układzie kalkulacyjnym), z podziałem na każdą z gmin celem weryfikacji, czy koszty prezentowane w tabelach D w pozycjach wynagrodzenia, materiały, energia i inne (w tym podatki) dla każdej z gmin są zgodne z ewidencją księgową. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione informacje były niepełne i na ich podstawie organ regulacyjny nie mógł ocenić zasadności zastosowanej kalkulacji przy opracowywaniu projektu taryfy. Ponadto, dodatkową przeszkodą dla skutecznej weryfikacji proponowanej taryfy pozostaje brak dokonania w uzasadnieniu kompleksowego i wyczerpującego wyjaśnienia projektowanych zmian. Przedłożone przez Spółkę uzasadnienie nie jest wytłumaczeniem dla proponowanej taryfy. Należy tutaj pamiętać, iż tabele stanowią jedynie załącznik do uzasadnienia, a co za tym idzie - powinny być jedynie poparciem i skonkretyzowaniem danych kosztowych dla adekwatnych informacji i objaśnień z uzasadnienia i stanowić niejako ich konsekwencję w postaci wykazania prawidłowości kalkulacji cen i stawek dla przedłożonego opisu, czego finalnym podsumowaniem jest projekt taryfy. Dane w uzasadnieniu są niepełne i niespójne z zawartymi w tabelach, przez co uniemożliwiają weryfikację złożonego wniosku, co stanowi uchybienie przepisom rozporządzenia taryfowego i art. 25 zzwoś. Jednak zasadniczą wątpliwość organu odwoławczego budzi oparcie przez Spółkę projektu taryfy (kalkulacji cen i stawek) na wewnętrznych uzgodnieniach Związku Międzygminnego. Regulacje w tym zakresie zawarte w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy (zzwoś) i rozporządzenia taryfowego należy uznać za mające bezwzględne pierwszeństwo, szczególnie w sytuacji, gdy ustalenia zgromadzenia wspólników spółki są z nimi sprzeczne, a przynajmniej niespójne. Uzasadniając podjęcie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy wskazuje, że do prawidłowego, rzetelnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, ponieważ na etapie swego procedowania organ I instancji dopuścił się istotnych uchybień. Poza sporem pozostaje fakt, iż organ regulacyjny faktycznie podjął czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej jednak katalog elementów wymagających uzupełnienia bądź korekty nie wyczerpuje materii, która rzeczywiście na gruncie niniejszej sprawy winna być przez organ I instancji wyjaśniona. Zatem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w S. przedwcześnie podjął decyzję orzekając o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z uwagi na wskazane w tej decyzji okoliczności, nie zebrał i nie rozważył w pełni materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie przepisów zzwoś, jak również zasad postępowania administracyjnego, a to stanowi podstawę do uchylenia decyzji. W ocenie organu odwoławczego ponownie rozpoznając sprawę, organ regulacyjny powinien ocenić zasadność zaproponowanych przez Spółkę cen i stawek opłat za usługę zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a rozstrzygnięcie powinno być wydane po przeprowadzeniu wyczerpującego materiału dowodowego . Organ odwoławczy nie podziela jednak zastrzeżeń wyrażanych w decyzji organu I instancji dotyczących złożenia przez Spółkę jednego wniosku taryfowego dla wielu gmin. W świetle brzmienia definicji zawartej w art. 2 pkt. 1 zzwoś, a także treści przepisu art. 3 zzwoś, sytuację taką należy uznać za uprawnioną, przy założeniu że wszystkie zasady dot. sposobu ustalania taryf i stawek zostaną zachowane. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do usunięcia braków w materiale dowodowym. Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła sprzeciwem Gmina S. zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uchylenie przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że: – w sprawie nie pozostały żadne kwestie wymagające wyjaśnienia, tym bardziej takie które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania; – w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 24 f ust 2 w związku z art. 24 c ust. 1 i art. 27 c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i w związku z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017r., poz. 2180) i w związku z przepisem art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf na wodę i ścieki po upływie zawitego terminu ustawowego wynoszącego 45 dni od daty doręczenia organowi regulacyjnemu wniosku taryfowego wraz z uzasadnieniem, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.; 2. zasądzenie od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. na rzecz skarżącej - Gminy S. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § k.p.a. dające podstawę do uchylenia decyzji Ministra w całości nie miało miejsca. Przechodząc do wyłożenia motywów zapadłego orzeczenia należy na wstępnie zaznaczyć, iż przedmiotem sprzeciwu może być jedynie decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Innymi słowy podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Należy podkreślić przy tym, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki, to jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014r., II OSK 2279/13). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). W ocenie Sądu sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie ulega wątpliwości sądu, że organ II instancji zasadnie wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zasadzie w całości. Organ regulacyjny podjął wprawdzie czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego jednakże zakres tego uzupełnienia nie wyczerpywał kwestii, które winny być w związku z przedmiotem sprawy wyjaśnione. Zdaniem tak organu jak i sądu, organ I instancji podjął więc przedwcześnie decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Sąd zwraca uwagę, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, pozwalającego na merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy musiałoby być przeprowadzeniem go de facto w całości, co prowadziłoby w istocie także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjności określonej w art. 15 k.p.a. Jeżeli chodzi o zarzut wydania decyzji po upływie terminu ustawowego wynoszącego 45 dni, to zauważyć należy, że część dołączonych do wniosku taryfowego załączników wymaganych przepisami art. 24b ust. 6 miała formę kopii dokumentów, nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Okoliczność ta została uwzględniona w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018r., w którym Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia informacji i dokumentacji poświadczających spełnianie ustalonych prawem warunków wymaganych do zatwierdzenia taryfy. Z akt sprawy wynika, jednak że braki formalne wskazane w wezwaniu zostały częściowo usunięte wraz z przekazaniem uzupełnień przy piśmie z dnia [...] maja 2018r., który wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2018r. Powyższe oznacza, że do dnia [...] maja 2018r., tj. do dnia dokonania powyższych uzupełnień złożony wniosek taryfowy nie zawierał wymaganych prawem załączników, zatem niekompletny wniosek nie mógł skutecznie uruchomić postępowania, a tym samym rozpocząć biegu terminu 45 dni na rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 24c ust. 1 zzwoś. Wobec powyższego, twierdzenie Skarżącego, że przedmiotowa taryfa weszła w życie na mocy art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie jest trafna teza, iż w sprawie nie pozostały żadne kwestie wymagające wyjaśnienia, zatem w postępowaniu odwoławczym bezpodstawnie zastosowano art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano szereg okoliczności, które nie zostały w sposób właściwy przeanalizowane i rozpatrzone w toku postępowania przed organem regulacyjnym. Dotyczy to zbadania, czy projektowana taryfa opracowana został zgodnie z przepisami zzwoś i rozporządzenia taryfowego. Przedstawione we wniosku taryfowym ceny i stawki zostały skalkulowane na podstawie Uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z dnia [...] marca 2018 r. Uchwała ta została jednak zaskarżona w dniu [...] kwietnia 2018r. do Sądu Okręgowego w S. (zażądano stwierdzenia jej nieważności), co także może nie być obojętne dla rozstrzygnięcia organu. Sąd podkreśla nadto, że porozumienie zawarte pomiędzy stronami decyzji taryfowej nie mogło zostać uznane za wiążące dla organu regulacyjnego, albowiem nie były mu znane podstawy oraz źródła kalkulacji, które doprowadziły do przyjętego w porozumieniu podziału kosztów. Sad zwraca uwagę także na to, że organ II instancji wskazał szereg błędów znajdujących się w załączonych do wniosku tabelach przedstawiających szczegółowe kalkulacje, co oznacza iż w istocie całość wniosku wymaga korekty i uzupełnienia, a zatem i przeprowadzenia całościowej analizy, weryfikacji i oceny, której wymaga art. 24c zzwoś (Dz.U. 2007.328). Niewątpliwie "naprawienia" tychże błędów w postępowaniu odwoławczym wykraczałoby poza zakres art. 136 k.p.a. Podstawą wyroku jest art. 151a § 2 p.p.s.a.