II SA/Rz 867/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe z tytułu wybudowania na nieruchomości urządzeń elektrycznych -skargę oddala- II SA/Rz 867/18 UZASADNIENIE W dniu 7 marca 2017 r. AP zwróciła się z wnioskiem do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkody powstałe z powodu budowy urządzeń przesyłowych na działkach nr 3291/11 i 3291/12 położonych w miejscowości [...], a ponadto o ustalenie o wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości tych nieruchomości spowodowane realizacją wymienionych urządzeń. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) - dalej: "u.g.n.", Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 14 810 zł za szkody powstałe z tytułu wybudowania stanowiących własność P S.A. z/s w [...] (w skrócie P) urządzeń energetycznych linii napowietrznej 220kv relacji [...] na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr 3291/11 i 3291/12. Ponadto w rozstrzygnięciu wskazał, że wypłata odszkodowania winna być dokonana przez Spółkę jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, na rachunek bankowy wskazany przez właściciela nieruchomości, a ponadto, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Uzasadniając wydaną decyzje organ I instancji podał, że samoistną podstawę do przyznania odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości w drodze odrębnej decyzji stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Starosty, regulacje u.g.n. mają zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności nieruchomości bez odszkodowania, a taka właśnie okoliczność zachodzi w realiach opisywanej sprawy. Sporna linia energetyczna została bowiem zrealizowana w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1977 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Organ I instancji podał, że jak wynika z wykazu właścicieli i użytkowników działek, w dniu wydania decyzji przy tej nieruchomości wpisany był zmarły w 1976 r. AP - ojciec wnioskodawczyni. Natomiast zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...], w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu właścicielem działki nr 3291 była już AP. Starosta podniósł, że osobą uprawnioną do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest nie tylko właściciel nieruchomości w dacie wywłaszczenia, lecz także jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej oraz osoby, które jako aktualny właściciel nieruchomości legitymują się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skoro zaś wnioskodawczyni aktualnie jest właścicielem nieruchomości powstałych po podziale działki nr 3291, a na tych nieruchomościach nadal zlokalizowana jest sieć energetyczna, to uznać należało, że jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Natomiast sam wniosek uznać należało za zasadny i ustalić odszkodowania w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy. P wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając błędną wykładnię art. 128 ust. 1 u.g.n. polegającą na uznaniu, że pojęcie "osoby wywłaszczonej" obejmuje swoim zakresem aktualnego właściciela nieruchomości, oraz błędne zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni, jako aktualnemu właścicielowi nieruchomości. Odwołująca spółka podkreśliła, że w myśl przeważającej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przez osobą wywłaszczoną, o której mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć wyłącznie wywłaszczonego właściciela lub tez jego następców prawnych pod tytułem ogólnym. Ponieważ AP nie została wymieniona w decyzji wywłaszczeniowej, to w rezultacie decyzja ta nie mogła rozstrzygać o jej prawach i obowiązkach. W konwekcji nie doszło do ukształtowania stosunku prawnego, na mocy którego wnioskodawczyni nabyła uprawnienie do odszkodowania. Niezależnie od powyższego P zarzuciła, że organ nie zbadał w ogóle kwestii tego, czy w opisywanej sprawie odszkodowanie nie zostało wypłacone w przeszłości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność wskazania w wykazie decyzji ojca wnioskodawczyni jako właściciela lub użytkownika działki nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, gdyż na podstawie aktu własności ziemi z 1973 r., czyli na cztery lata przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, właścicielem objętych wnioskiem nieruchomości była AP. Ponadto - w ocenie organu odwoławczego - organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, w tym poczynił ustalenia na okoliczność potencjalnego wypłacenia odszkodowania właścicielowi działki nr 3291 w [...], a dodatkowe ustalenia organu odwoławczego potwierdziły prawidłowość stanowiska organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P S.A. z/s w [...] wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności nie wyjaśniono dlaczego organ, pomimo iż AP nie była "osobą wywłaszczoną" na mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1977 r., ani nie jest następcą prawnym po zmarłym AP w ramach sukcesji uniwersalnej, uznał ją za osobę właściwą do uzyskania odszkodowania z tytułu odszkodowania za szkody powstałe z tytułu wybudowania na nieruchomościach 3291/11 i 3291/12 urządzeń elektroenergetycznych; - przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pojęcie "osoby wywłaszczonej", o której mowa w przepisach, obejmuje swoim zakresie obecnego właściciela, który nie jest ani "osobą wywłaszczoną" ani też następcą prawnym faktycznej "osoby wywłaszczonej" - AP, co potwierdza decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. i załącznik stanowiący integralną część tej decyzji; W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) — zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i uchybień. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia odszkodowania za szkody powstałe z tytułu wybudowania na nieruchomości urządzeń energetycznych linii napowietrznej 220 kV. Budowa ta była realizowana w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1977 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1977 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), zezwalającą Zakładowi Energetycznemu [...] na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej. Zgodnie tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy (prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowania regulował natomiast art. 36 wskazanej ustawy - ustalane miało być ono na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania miał ustalać na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy. Uchwałą z dnia 20.01.2010 r., III CZP 116/09, Sąd Najwyższy przesądził, że odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości obejmuje wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości Należy zauważyć, że art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) "u.g.n.". Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenia polegające na całkowitym odjęciu prawa własności. Również w ustawie o gospodarce nieruchomościami przewidziano odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m. in. w art. 124 u.g.n., o czym stanowią expressis verbis art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Istotną w kontekście rozpoznawanej sprawy jest kwestia stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych. Była ona wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażał pogląd 0. dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy (uchwałą NSA z dnia 10.04.2006 r., I OPS 1/06). W odniesieniu do zezwolenia z art. 35 ustawy z 1958 r. ukształtowało się stanowisko sądów administracyjnych uznające możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jeśli wcześniej takiego odszkodowania nie ustalono (por. wyroki NSA z dnia 26.08.2014 r., I OSK 147/13, z dnia 27.02.2017 r., I OSK 908/17 i z dnia 10.11.2017 r., I OSK 793/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.02.2018 r., II SA/Po 1106/17). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, zwracając również uwagę na argumentację odwołującą się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania. Wskazano w nim, że nowa regulacja (zmieniany art. 129) dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalały. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów 1. umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Jeśli natomiast chodzi o zasadniczy zarzut skargi - naruszenie art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że "osoba wywłaszczona", o której mowa w tym przepisie to również aktualny właściciel nieruchomości, nie będący ani "osobą wywłaszczoną", ani też następcą prawnym osoby wywłaszczonej - AP - zarzut ten nie jest zasadny. Decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1977 r. zezwalająca Zakładowi Energetycznemu [...] na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w miejscowościach [...] nie wskazywała właścicieli działek objętych zezwoleniem. Wskazano w niej, że przeprowadzenie linii energetycznej następuje godnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny tejże inwestycji. Decyzja taka - Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia 16 września 1976 r. została dołączona do akt. Załącznikiem do niej jest "wykaz właścicieli i użytkowników gruntów", nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna dla linii elektroenergetycznej [...] ", w którym pod pozycją 68 znajduje się nazwisko AP oraz nr dz. 3291. Nie wskazano przy tym czy AP jest właścicielem czy użytkownikiem gruntu. Słusznie tez podkreśla organ, że wykaz ten nie stanowi dowodu prawa własności. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w dacie wywłaszczenia prawo własności działki nr 3291 przysługiwało AP, co potwierdza akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. AP, działając we własnym imieniu jako "osoba wywłaszczona", była zatem osobą legitymowaną do złożenia wniosku o odszkodowanie. Nie jest także zasadny zarzut skargi naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez fakt, ze odszkodowanie za szkody z tytułu wybudowania na działce nr 3291/11 i nr 3291/12 urządzeń elektrycznych linii napowietrznej 220 kV zostało ustalone. Przepis art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na który powołuje się skarżąca Spółka wskazuje w ust. 1, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, zgodnie zaś z ust. 2 obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie. Kwestie odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 reguluje art. 36 tej ustawy, przewidując w ust. 1, że strony ustalają takie odszkodowanie na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek strony naczelnik gminy (prezydenta miasta). Do kwestii odszkodowania odwołano się też w decyzji z dnia [...] marca 1973 r., wskazując że straty wynikłe z tytułu przeprowadzenia robót winny być ustalone komisyjnie, zaś ewentualne odszkodowanie zostanie wypłacone po wydaniu przez Urząd Gminy w [...] orzeczenia o przyznaniu odszkodowania, po uprzednim złożeniu przez poszkodowanego właściciela - użytkownika - wniosku o jego przyznanie. Według oświadczenia skarżącej odszkodowanie nie zostało ustalone, okoliczność ta była też przedmiotem badania organu, który stwierdził, że nie odnaleziono decyzji ustalającej odszkodowanie. Prawidłowo zatem przyjął organ, że stosowne odszkodowanie nie zostało ustalone, co daje podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd, nie związany granicami skargi, nie dopatrzył się także innych nie podniesionych w skardze naruszeń prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustalają odszkodowanie, którego wysokość zdeterminowana jest treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Operat ten był przedmiotem wnikliwej analizy organu I instancji, a na etapie postępowania odwoławczego na żądanie organu II instancji zostały szczegółowo wyjaśnione wszelkie wątpliwości dotyczące jego treści. Z wszystkich tych przyczyn, nie dopatrując się naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sad oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.