VI SAB/Wa 29/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie doręczenia decyzji oddala skargę M. P. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Krajowa Rada) w zakresie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji tego organu z [...] listopada 2017 r. nr [...], którą odmówiono M. P. uznania kwalifikacji zawodowych. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z [...] maja 2017 r. zwrócił się do Krajowej Rady o uznanie kwalifikacji zawodowych w specjalności "instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b – prawo budowlane) w związku z art. 39 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych zdobytych w państwach członkowskich UE, częściowy dostęp do zawodu w zakresie urządzeń kanalizacyjnych dla obiektów drogowych i dróg w ograniczonym zakresie". Decyzją (uchwałą) nr [...] z [...] listopada 2017 r., Krajowa Rada odmówiła skarżącemu uznania kwalifikacji zawodowych wskazanych w jego wniosku z [...] maja 2017 r. Decyzja ta została doręczona za pośrednictwem operatora wyznaczonego w dniu [...] listopada 2017 r. (vide: akta administracyjne). W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usługi Administracji Publicznej (dalej: platforma ePUAP) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Krajowa Rada decyzją (uchwałą) nr [...] z [...] lutego 2018 r. utrzymała w mocy własną odmowną decyzję (uchwałę) z [...] listopada 2017 r. Uchwała ta została skarżącemu doręczona za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] lutego 2018 r. (vide: akta administracyjne). W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący wezwał Krajową Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jego wniosku z [...] maja 2017 r. o uznanie kwalifikacji zawodowych. Podał, że przesłana do niego decyzja (uchwała) Krajowej Rady z[...]lutego 2018 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, nie zwierała podpisów składu orzekającego, a zatem była ona jedynie projektem uchwały. Krajowa Rada postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. uznała wezwanie skarżącego za nieuzasadnione. Wyjaśniła, że decyzja (uchwała) z [...] lutego 2018 r. została doręczona za pośrednictwem platformy ePUAP, co stanowi alternatywę dla kwalifikowanego podpisu elektronicznego i mieści się w zakresie definicji środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2016 r., poz. 1030 i 1579). Pismem z [...] maja 2018 r. skarżący złożył bezpośrednio do Sądu skargę na bezczynność Krajowej Rady w zakresie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji nr [...]i wniósł o zobowiązanie jej do wydania decyzji. Skarga została przekazana do organu, który przy piśmie z [...] lipca 2018 r. przekazał akta administracyjne oraz złożył odpowiedź na skargę. Krajowa Rada w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie, podnosząc, że rozpatrzyła odwołanie skarżącego, wydając decyzję w dniu [...] lutego 2018 r., którą następnie skutecznie doręczyła za pośrednictwem platformy EPUAP. W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. skarżący doprecyzował, że jego intencją było wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie doręczenia decyzji (uchwały) Krajowej Rady z [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w p.p.s.a., jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków tylko w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu zgodności z prawem zaskarżonego działania podmiotu wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych p.p.s.a. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zagadnienie dopuszczalności skargi na bezczynność w przypadku niedoręczenia stronie decyzji (postanowienia), pozostaje sporne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Doręczenie w rozumieniu art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) jest czynnością materialno - techniczną, o doniosłych skutkach prawnych. Doręczenie aktu administracyjnego stronie jest "kreacją istotnego uprawnienia dla strony tegoż stosunku administracyjnego, polegającego właśnie na prawie, możliwości i decydowania przez nią o celowości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a więc jest inną niż określona w pkt 1-3 art. 3 § 2 czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa". Strona postępowania, w razie bezczynności organu, może (po wyczerpaniu trybu z art. 37 k.p.a.) domagać się i wymusić, przez skargę na bezczynność, doręczenie aktu administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 7 października 2014r., sygn. akt I OSK 2436/14 i orzecznictwo tam przywołane; opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem uchwały 7 Sędziów NSA z 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03 (ONSA 2004/1/5, s. 79) odnoszącej się do identycznej regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (vide: postanowienie NSA z 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30). W nauce prawa podkreśla się, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą różnorodne skutki prawne - w szczególności od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (A. Wróbel w: Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 356-359, uw. 1-6; s. 679-682, uw. 1-3; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 253-257, nb 1-3, 5, 8; s. 469-471, nb 1, 2, 5). Istnieje bowiem ścisły związek między doręczeniem decyzji, a realizacją prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także do merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, ponieważ od dnia prawidłowego doręczenia decyzji stronie liczy się termin do wywiedzenia skargi do sądu (art. 53 § 1 p.p.s.a). W przepisie art. 109 § 1 k.p.a. przyjęto ogólną zasadę doręczania stronom (a także podmiotom na prawach strony) decyzji na piśmie. Legitymacja strony do doręczeń pozostaje więc w ścisłym związku ze zdolnością administracyjnoprawną, rozumianą jako prawna możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2014, s. 137-140; Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, wyd. Zakamycze, Kraków 1998 r.), bądź zdolnością procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim wypadku uznać należy, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2436/14, opubl. Lex 2006616). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji, tak jak przy sprawowaniu kontroli samych aktów tych organów, tj. decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym rozróżnić należy podstawy badania zgodności z prawem w sytuacji wydania przez organ aktu administracyjnego szeroko rozumianego, a wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w stosunku do przypadku skargi na bezczynność tych organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszym przypadku sąd uchyla lub stwierdza nieważność (decyzji lub postanowienia), gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. W drugim przypadku zaś, sąd uwzględnia skargę na bezczynność organu tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie taki stan wystąpił. Tym samym zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia, w myśl art. 151 p.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przepisy nie określają na czym polega stan "bezczynności". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w literaturze, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 86). Należy przy tym zauważyć, że w sprawie skargi na bezczynność organu przedmiotem zaskarżenia jest stosunek prawny istniejący między organem a skarżącym, który żąda realizacji określonego uprawnienia polegającego na wydaniu aktu, np. decyzji lub dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd istotne jest to, czy na dzień orzekania występuje stan bezczynności. Jeżeli więc po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe, dlatego sąd jest zobowiązany do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wspomniano, skarżący sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w zakresie doręczenia decyzji (uchwały) tego organu z [...] lutego 2018r. W ocenie skarżącego bowiem przekazana mu za pośrednictwem platformy ePUAP decyzja stanowiła zeskanowany w formacie pdf dokument niezawierający podpisów składu orzekającego. Tym samym skarżący powziął wątpliwości, czy rzeczywiście jest to decyzja administracyjna wydana w jego sprawie i czy rzeczywiście została wydana, gdyż nigdy skarżącemu jej nie doręczono. Przypomnienia jednak wymaga, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 391 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej może doręczyć pisma (w tym decyzje, uchwały) za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (publikatora w części historycznej), jeżeli strona spełni jeden z następujących warunków: 1. złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2. wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3. wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Za pomocą środków komunikacji elektronicznej można doręczyć jednak jedynie decyzję wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a więc opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). Jeśli decyzja, z powodu braku możliwości wydania jej w formie dokumentu elektronicznego, zostaje wydana w formie pisemnej, to doręczenie jej stronie winno nastąpić na piśmie, co nie narusza przy tym art. 109 § 1 oraz art. 391 § 1 k.p.a., nawet gdy został spełniony jeden z warunków określonych w punktach 1-3 tego ostatniego przepisu. Do braku możliwości technicznych, w przypadku doręczenia decyzji, należy zaliczyć nieposiadanie przez osoby podpisujące decyzje w imieniu organu, bezpiecznych podpisów elektronicznych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu. Podkreślenia wymaga, że dla rozpoznania przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie - bezczynności organu w doręczeniu decyzji (uchwały) z[...]lutego 2018 r. – ewentualna wadliwość jej doręczenia nie miała znaczenia, bowiem, jak zostało podniesione powyżej, w sprawach na bezczynność organów administracji Sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez np. wydanie decyzji, czy też nie lub też dokonał czynności z zakresu administracji publicznej (w realiach niniejszej - doręczenia decyzji (uchwały) Krajowej Rady). Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem sam fakt dokonania czynności doręczenia, jako najistotniejszej części tego etapu postępowania, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku bezczynności organu w tym zakresie, z uwagi na doręczenie skarżącemu decyzji (uchwały) w dniu [...] lutego 2018 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Zresztą sam skarżący wskazał na ten sposób komunikacji, przesyłając swoje pisma ta drogą. Nadmienić jedynie należy, że decyzja administracyjna (uchwała) wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne nawet w sytuacji, gdy została doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (vide: wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ale strona mogła zapoznać się z jej treścią. Wskazać jednocześnie przy tym należy, że zagadnieniem odrębnym jest to, czy skarżący się z takim rozstrzygnięciem – uchwałą z [...] lutego 2018 r. - zgadza, czy też nie. W razie bowiem braku akceptacji tego rozstrzygnięcia Krajowej Rady, skarżącemu przysługuje środek odwoławczy w postaci skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z pouczeniem zawartym w tejże uchwale, a w przypadku uchybienia terminu do jej wniesienia, istnieje możliwość zwrócenia się przez skarżącego do sądu o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. pojęcie "bezczynności" rozumieć należy w niniejszej sprawie jako niedokonanie czynności doręczenia decyzji (uchwały). Reasumując Sąd uznał, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi Krajowa Rada nie pozostawała w zarzucanej jej przez skarżącego bezczynności. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że Krajowa Rada doręczyła skarżącemu uchwałę z [...] lutego 2018 r., co nastąpiło [...] lutego 2018 r., tj. przed dniem wniesienia skargi na bezczynność. Tym samym w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekła jak w sentencji.