I OSK 2436/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/14 o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie doręczenia decyzji postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie doręczenia decyzji Ministra Gospodarki z [...] 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] 2009 r. nr [...], nie stwierdzającej nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] 1949 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), a więc tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, czynność doręczenia orzeczenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a ppsa. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, który odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia, o której mowa w art. 109 kpa nie jest żadną z form wyżej wymienionych. Czynność ta nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Doręczenia nie można utożsamiać z wydaniem decyzji. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (postanowienie NSA z: 12.9.2012 r. I OSK 1788/12; 6.6.2012 r., I OSK 1194/12; 19.2.2009 r., I OSK 438/08; 18.10.2006 r., II OSK 1360/06, cbosa). W świetle powyższych rozważań, Sąd I instancji stwierdził, że czynność doręczenia decyzji nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) reprezentowana przez adw. G. E., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 109 kpa przez przyjęcie, że doręczenie stronie odpisu decyzji, mające charakter czynności materialno-technicznej nie mieści się w katalogu "innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez błędną ocenę ich niezastosowania przez organy I i II instancji, i w konsekwencji uznanie za prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym odnoszącym się do stanów faktycznych odmiennych od będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ppsa, jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków tylko w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych ppsa. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 ppsa, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zagadnienie dopuszczalności skargi na bezczynność w przypadku niedoręczenia stronie decyzji (postanowienia), pozostaje sporne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Doręczenie w rozumieniu art. 109 kpa jest czynnością materialno- techniczną, o doniosłych skutkach prawnych. Doręczenie aktu administracyjnego stronie jest "kreacją istotnego uprawnienia dla strony tegoż stosunku administracyjnego, polegającego właśnie na prawie, możliwości i decydowania przez nią o celowości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a więc jest inną niż określona w pkt 1-3 art. 3 § 2 czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa". Strona postępowania, w razie bezczynności organu, może (po wyczerpaniu trybu z art. 37 kpa) domagać się i wymusić, przez skargę na bezczynność, doręczenie aktu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.4.2005 r., OSK 1347/04, Lex nr 837346). Sąd I instancji w zaskarżanym postanowieniu nietrafnie uznał, że bezczynność organu administracji w zakresie doręczenia decyzji nie może być zakwalifikowana jako jedna z czynności i aktów opisywanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, co skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem stosownie do regulacji art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu (tj. decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem uchwały 7 Sędziów NSA z 8.9.2003 r., OPS 2/03 (ONSA 2004/1/5, s. 79) odnoszącej się do identycznej regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (postanowienie NSA z 16.9.2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30). W nauce prawa podkreśla się, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą różnorodne skutki prawne - w szczególności od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (A. Wróbel w: Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 356-359, uw. 1-6; s. 679-682, uw. 1-3; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 253-257, nb 1-3, 5, 8; s. 469-471, nb 1, 2, 5). Doręczenie decyzji przez Ministra Gospodarki stanowi czynność, od której uzależniona jest realizacja praw skarżącej do wniesienia skargi od owej decyzji. Istnieje ścisły związek między doręczeniem decyzji, a realizacją prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także do merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji z [...] 2009 r., ponieważ od dnia prawidłowego doręczenia decyzji stronie liczy się termin do wywiedzenia skargi do sądu (art. 53 § 1 ppsa). W art. 109 § 1 kpa przyjęto ogólną zasadę doręczania stronom (a także podmiotom na prawach strony) decyzji na piśmie. Legitymacja strony do doręczeń pozostaje więc w ścisłym związku ze zdolnością administracyjnoprawną rozumianą jako prawna możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2014, s. 137-140; Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze, Kraków 1998 r.) bądź zdolnością procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niedoręczenie decyzji skarżącej wiązać się może z odmową przyznania jej przez organ administracji statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (odpowiednio – postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.10.2006 r., II OSK 1539/06, Lex nr 927554). Wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że czynność doręczenia decyzji nie podpada pod dyspozycję art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, należy uznać za nietrafny. Od wykonania tej czynności zależy realizacja uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym. W takim wypadku uznać należy, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie, a więc brak podstaw do uznania takiej skargi za niedopuszczalną. Podstawowym zagadnieniem, do której Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu w ogóle się nie odniósł, jest kwestia skuteczności doręczenia decyzji z [...] 2009 r. skarżącej – w szczególności mając na uwadze, że pismo A. K. z 25 maja 2009 r. wpłynęło do Ministra Gospodarki dnia 25 maja 2009 r. (k. 554, 555, 558-556, 559e-571a akt administracyjnych), czyniąc usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 3 § 1 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie jest dopuszczalne i winna ona zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd I instancji, na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.