I OSK 492/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 735/18 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.P. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 735/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A.P. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; oraz w pkt 2. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Miejski Policji w Poznaniu w dniu 20 sierpnia 2010 r. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 lipca 2010 r. W dniu 21 maja 2017 r. Komendant Miejski Policji w Poznaniu wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie, dnia 14 września 2017 r. Komendant Miejski Policji w Poznaniu orzekł o cofnięciu skarżącemu prawa do tego świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna. W tych okolicznościach sprawy, Komendant Miejski Policji w Poznaniu decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. wezwał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z uwagi na brak lokalu mieszkalnego od dnia 26 sierpnia 2013 r. do 25 maja 2017 r. w łącznej kwocie 8.774, 80 zł. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie. Po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, decyzją z dnia 25 maja 2018 r. utrzymano mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że od 2013 r. skarżący posiadał lokal mieszkalny, co pozbawiało go uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyjaśniono, że skarżący wraz ze swoją konkubiną pozostawał współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym położonej w [...], gm. [...]. W toku postępowania ustalono, że dom mieszkalny w [...] był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 września 2012 r. wydanego przez Starostę [...], przeniesionego na B.Z. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Organy ustaliły, że dnia 26 sierpnia 2013 r. w dzienniku budowy tego domu, dokonano wpisu wskazując, że budowę zakończono. Kierownik budowy, w osobie mgr. inż. M.K. dokonał wpisu, z którego wynika, że "budowa została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, obowiązującymi przepisami oraz Polskimi Normami, a budynek nadaje się do użytkowania". W tej sytuacji organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, co do tego, że od dnia 26 sierpnia 2013 r. skarżący pobierał nienależny mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bowiem – jak przyjęły organy – zgodnie z wpisem w dzienniku budowy, obiekt od dnia 26 sierpnia 2013 r. nadawał się do użytku. Z tego względu zobowiązano skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, za wskazany w decyzjach okres. W złożonej do Sądu skardze podniesiono, że ani organ I instancji, ani Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie uwzględnili, że zgodnie z art. 107 § 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu uposażenia przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, z którym stały się wymagalne. W tej sytuacji skarżący za nieuprawnione uznał, nakazanie mu zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za okres obejmujący od lipca 2013 r. do kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. nr 287, poz. 2067 – dalej jako "ustawa o Policji") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 wskazanej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Stosownie natomiast do regulacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania i cofania uprawnień do tego świadczenia zostały zawarte w rozporządzeniu wymienionym na wstępie. W myśl § 6 pkt 4 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej policjant uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Ponadto zgodnie § 7 pkt 1 rozporządzenia decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Następnie Sąd zauważył, że w tej sprawie podstawą żądania zwrotu było nienależne – w ocenie organów – pobranie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia. Zdaniem Sądu, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach badanej sprawy skarżący w okresie pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego posiadał lokal mieszkalny w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Dokonując oceny zaistnienia przesłanki "posiadania lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy Policji, Sąd podkreślił, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddany on musi zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to, aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Dalej Sąd podał, że organy obydwu instancji dokonały w istocie rzeczy wykładni językowej, która doprowadziła te organy do konstatacji, że skarżący od 2013 r. posiadał lokal mieszkalny – w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji – co z kolei pozbawiałoby go uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście należy przede wszystkim pod rozwagę wziąć cel uregulowań Rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy policji", który służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjantów. Przyjmuje się przy tym, że policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego (tak jak w niniejszej sprawie), przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim, nie powinien być pozbawiony prawa do przedmiotowego równoważnika i nie powinien być nakazany jego zwrot. Samo posiadanie w sensie prawnym przez policjanta lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego (budynku) który obiektywnie rzecz oceniając nie nadaje się do zamieszkiwania i stan ten nie może ulec zmianie, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego (budynku), zabezpieczającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. I OSK 1436/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd uznał, że o posiadaniu przez policjanta lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji można mówić wówczas, gdy policjant nie tylko (jak w niniejszej sprawie) posiada dom jednorodzinny, ale również nie stwierdzono usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim. W okolicznościach badanej sprawy ta druga przesłanka nie była w ogóle badana. Organy obydwu instancji w ogóle nie prowadziły ustaleń co do rzeczywistej możności zamieszkania w obiekcie w [...]. Jednocześnie, zagadnieniem – które zostało całkowicie pominięte przez organy obydwu instancji jest fakt, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji może oznaczać wyłącznie znajdującą oparcie w przepisach prawa możliwość zamieszkania w posiadanym lokalu, a nie działanie dokonywane bezprawnie. Przeciwna interpretacja przepisów musiałaby prowadzić do wniosku, że możliwe jest pozbawienie prawa do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny policjanta posiadającego lokal, w którym zgodnie z prawem nie ma on prawa zamieszkać. Taka interpretacja przepisów byłaby jednak sprzeczna z celem regulacji i byłaby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sąd I instancji zauważył, że 26 sierpnia 2013 r. dokonano wpisu w dzienniku budowy, którą skarżący realizował wraz z byłą konkubiną. Wpisem dokonanym w dniu 26 sierpnia 2013 r. kierownik budowy, stwierdził, że budowę zakończono, a budynek nadaje się do użytkowania. Należy jednak podkreślić, że dokonanie wpisu przez kierownika budowy, w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy nie może być utożsamiane z uzyskaniem przez skarżącego znajdującej oparcie w przepisach prawa możliwości zamieszkania w tym obiekcie. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w ogóle nie uwzględniono, że dom mieszkalny w [...] był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 września 2012 r. wydanego przez Starostę [...], przeniesionego na B.Z. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Należy wskazać, że choć – jak podnosi organ - do zakończenia budowy doszło 26 sierpnia 2013 r., to obowiązujący również wówczas przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę (a takim obiektem bezspornie jest stanowiący własność skarżącego dom w [...]), można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 - po zawiadomieniu - właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Taki obowiązek wynika również obecnie obowiązującego brzmienia art. 54 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 54 Prawa budowlanego określa sposób zakończenia procesu inwestycyjnego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. III/El). W okolicznościach badanej sprawy budynek mieszkalny jednorodzinny położony w [...] zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę. Zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest inwestor. Wynika to z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, który reguluje warunki formalne zawiadomienia o zakończeniu budowy i wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego i przede wszystkim wskazuje, że zarówno zawiadomienie o zakończeniu budowy, jak i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie składa inwestor. Nie powinno ulegać wątpliwości, że inwestor to ten podmiot, któremu udzielono pozwolenia na budowę. W przypadku zmiany inwestora w trakcie budowy należy przyjąć, że przede wszystkim jest to ten podmiot, na którego przeniesiono pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestorem tym w okolicznościach badanej sprawy była więc B.Z. Następnie Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 28 lipca 2017 r., w którym organ ten wyraźnie wskazał Komendantowi Miejskiemu Policji w Poznaniu, kiedy możliwe jest przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Co więcej, wskazano również, że na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (zawiadomienie o zakończeniu budowy), organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę, że nałożeniu na inwestora obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) odpowiada kompetencja organu do wniesienia sprzeciwu, który mogą uzasadniać np. istotne odstąpienie od projektu i innych warunków pozwolenia na budowę. Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest bowiem kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Nie można zatem domniemywać, że oświadczenie kierownika budowy, o możności użytkowania danego obiektu, w niniejszej sprawie zwolniło inwestora z realizacji ustawowego obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy właściwym organom, przed przystąpieniem do jego legalnego użytkowania. Powyższe oznacza, że ustalenia organów zostały oparte na błędnej tezie, że spełnienie przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma miejsce również wówczas, gdy policjant posiada dom jednorodzinny, w którym zgodnie z prawem nie może zamieszkiwać. Sąd I instancji podniósł również, że inwestor B.Z. zeznała, że do "odbioru" lokalu doszło w 2017 r. Jak wynika również z akt sprawy pomimo przerwania robót w 2013 r., po upływie 3 lat wznowiono roboty budowlane, na temat czego adnotacja znajduje się w dzienniku budowy. W tym miejscu Sąd podkreślił, że celem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest legalność procesu budowlanego związanego z realizacją inwestycji położonej w [...], ale okoliczność posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego, w którym - zgodnie z obowiązującym prawem – mógł on zamieszkać w okresie pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Okoliczność taka nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że organy nie udokumentowały, aby w sprawie ziściła się przesłanka, o której mowa w § 7 rozporządzenia, uzasadniająca nakazanie skarżącemu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 26 sierpnia 2017 r. Nie umknęło uwadze Sądu, że B.Z. zeznała, że skarżący zamieszkał w [...] przed "odbiorem" budynku w 2017 r. Należy jednak podkreślić, że postępowanie prowadzone w sprawie dotyczy "posiadania – przez skarżącego - lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy Policji. Jedyną okolicznością istotną dla sprawy jest to, czy w okresie pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skarżący posiadał lokal, w którym – zgodnie z prawem – mógł mieszkać. Natomiast kwestia nielegalnego użytkowania obiektu, na co w istocie wskazuje organ odwołując się do zeznań B.Z., stanowi odrębne zagadnienie, należące do właściwości innych organów administracji publicznej. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 7 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokonanie przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku analizy zebranego materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie oceny, czy relacja czasowa pomiędzy uzyskaniem przez skarżącego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a pobieraniem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uzasadnia dalsze prowadzenie postępowania, a jeśli tak to co do jakiego konkretnie okresu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, który posiada lokal mieszkalny, ale zgodnie z prawem nie powinien w nim zamieszkiwać, gdy tymczasem posiadanie lokalu mieszkalnego należy rozumieć w ujęciu cywilistycznym. Posiadanie jest stanem faktycznym, a zatem każda forma posiadania, zarówno posiadanie samoistne jak i posiadanie zależne, czy też posiadanie na podstawie tytułu prawnego albo bezprawne posiadanie powoduje, że policjant traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.) poprzez wyjście poza granicę sprawy dotyczącej zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i poprzez w uzasadnieniu wyroku podważenie rozstrzygnięcia ostatecznej i prawomocnej decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, co miało wpływ na wynik sprawy, a spowodowane było jakoby błędną oceną stanu faktycznego, podczas gdy Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, stojąc na straży praworządności podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał kompletny materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu ocenił stan faktyczny sprawy i dokonał jego subsumcji zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o Policji; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd powinien rozstrzygać w granicach danej sprawy, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, tymczasem Sąd ograniczył się do oceny, czy uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługiwałoby gdyby skarżący postępował zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a pominął wszystkie dowody świadczące o tym, że stan faktyczny sprawy odmienny był od stanu oczekiwanego przez prawo. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością, wskazane w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., co oznacza że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się skuteczne. Na wstępie należy przypomnieć, że przyczyną uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez A.P. było uznanie przez sąd, iż posiadanie lokalu mieszkalnego, będącego negatywną przesłanką przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu, ma miejsce tylko wtedy gdy policjant ma dom, w którym może zgodnie z prawem zamieszkiwać. Zdaniem Sądu I instancji o posiadaniu domu można mówić w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki przewidziane w ustawie Prawo budowlane, pozwalające na legalne użytkowanie domu. Teza ta jest błędna, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut błędnej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2017r. Nr. 287, poz. 2067 ). Istotnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z wymienionym przepisem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Według § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie") w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. Skoro z przepisów ustawy o Policji oraz wymienionego rozporządzenia wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do wskazanego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Stosownie do § 7 rozporządzenia decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość; 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Należy podkreślić, że posiadanie lokalu mieszkalnego ( domu ) będące negatywną przesłanką do przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie zostało powiązane w żaden sposób z tzw. legalnym posiadaniem, tak jak przyjął to Sąd I instancji. Posiadanie jest stanem faktycznym, co oznacza że każde posiadanie lokalu mieszkalnego ( domu ) uzasadnia cofnięcie równoważnika, którego ewentualną konsekwencją jest obowiązek zwrotu równoważnika nienależnego. Brak formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w sytuacji posiadania lokalu umożliwiającego zamieszkanie zgodnie z przysługującymi normami. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący będąc współwłaścicielem domu w [...] ( później właścicielem ), zamieszkiwał w nim co najmniej od 2014r. Sam skarżący przesłuchiwany w dniu 12 marca 2018r. w charakterze strony podał, że w domu przebywał w 2014r. Potwierdziła to ówczesna partnerka i współwłaścicielka domu B.Z., która zeznała, że już od sierpnia 2013r. wspólnie ze skarżącym zamieszkiwali w domu. W/wym. była czasowo zameldowana w [...], na potwierdzenie czego w aktach znajdują się odpowiednie dowody. Z opinii biegłego z dnia 12 maja 2016r. wynika, że działka na której posadowiony jest dom już wtedy była zagospodarowana, częściowo utwardzona kostka brukową. Znajdowały się na niej nasadzenia ozdobne i wszystkie konieczne przyłącza, wodociągowe, energetyczne i kanalizacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona przez skarżącego okoliczność, że do czasu zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, w domu zgodnie z obowiązującymi przepisami nie można było zamieszkiwać, nie ma żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ faktycznie już wcześniej skarżący posiadał dom i w nim zamieszkiwał. Tym samym przestała istnieć przesłanka uzasadniająca przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co uzasadniało żądanie jego zwrotu za okres, w którym świadczenie to nie przysługiwało. Na marginesie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na sprzeczność wyjaśnień udzielanych przez skarżącego. W odwołaniu od decyzji wzywającej do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 21 listopada 2017r., skarżący podał że w okresie wymienionym w decyzji nie zamieszkiwał w [...], podczas gdy w piśmie skierowanym do Sądu Rejonowego I wydział Cywilny w [...] w sprawie I Ns 118/15 informował sąd o tym, że w dniu 28 maja 2016r. B.Z. przyjechała do domu w [...] w celu zabrania jego wyposażenia. Z uwagi na powyższe skarżący musiał zmienić swoje plany rodzinne i pozostać z córkami w domu, by uniknąć zdewastowania nieruchomości. Tak więc skarżący zaprzeczył swoim wcześniejszym twierdzeniom, o tym że jakoby nie mieszkał w domu. Nieskuteczne okazały się natomiast procesowe zarzuty skargi kasacyjnej. W sytuacji gdy oceniana jest decyzja ( wezwanie do zwrotu świadczenia pieniężnego ), będąca konsekwencją innej decyzji ( cofnięcie prawa do tego świadczenia ), nie można oceniając tą pierwszą decyzję nie odnieść się w uzasadnieniu wyroku do decyzji będącej źródłem decyzji kontrolowanej przez sąd. Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nietrafny. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i art. 80 K.p.a. został wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim przepisy te nie pozostają w związku. Nadto skoro przesłanką uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. była wyłącznie ocena w zakresie dokonania przez organ nieprawidłowej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, to zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia prawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.