IV SA/Po 735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta M. P. w P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w P na rzecz skarżącego A. P. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji w P decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nakazującą asp. A. P. zwrot nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] maja 2017 r. w łącznej kwocie [...]zł. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Miejski Policji w P. w dniu [...] sierpnia 2010 r. przyznał A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2010 r. W dniu [...] maja 2017 r. Komendant Miejski Policji w P. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego . Następnie, dnia [...] września 2017 r. Komendant Miejski Policji w P. orzekł o cofnięciu A. P. prawa do tego świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna. W tych okolicznościach sprawy, Komendant Miejski Policji w P. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wezwał A. P. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z uwagi na brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] sierpnia 2013 r. do [...] maja 2017 r. w łącznej kwocie [...]zł. Od tej decyzji A. P. złożył odwołanie. Po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymano mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że od 2013 r. A. P. posiadał lokal mieszkalny, co pozbawiało go uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyjaśniono, że A. P. wraz ze swoją konkubiną B. Z. pozostawał współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym położonej w Uścikowie, gm. O.. W toku postępowania ustalono, że dom mieszkalny w Uścikowie był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r. znak [...] wydanego przez Starostę Obornickiego, przeniesionego na B. Z. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Organy ustaliły, że dnia [...] sierpnia 2013 r. w dzienniku budowy tego domu, dokonano wpisu wskazując że budowę zakończono. Kierownik budowy, w osobie mgr. inż. M. K. dokonał wpisu, z którego wynika, że "budowa została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, obowiązującymi przepisami oraz P. N., a budynek nadaje się do użytkowania". W tej sytuacji organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, co do tego, że od dnia [...] sierpnia 2013 r. A. P. pobierał nienależny mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bowiem – jak przyjęły organy – zgodnie z wpisem w dzienniku budowy, obiekt od dnia [...] sierpnia 2013 r. nadawał się do użytku. Z tego względu Skarżącego zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, za wskazany w decyzjach okres. W złożonej do Sądu skardze podniesiono, że ani organ I instancji, ani Komendant Wojewódzki Policji w P nie uwzględnili, że zgodnie z art. 107 § 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu uposażenia przedawniają się z upływem 3 lat od dnia z którym stały się wymagalne. W tej sytuacji Skarżący za nieuprawnione uznał, nakazanie mu zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za okres obejmujący od lipca 2013 r. do kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. nr 287, poz. 2067 – dalej jako "ustawa o Policji") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 wskazanej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Stosownie natomiast do regulacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania i cofania uprawnień do tego świadczenia zostały zawarte w rozporządzeniu wymienionym na wstępie. W myśl § 6 pkt 4 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej policjant uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Ponadto zgodnie § 7 pkt 1 rozporządzenia decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W rozpoznawanej sprawie podstawą żądania zwrotu było nienależne – w ocenie organów – pobranie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach badanej sprawy A. P. w okresie pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego posiadał mieszkalny w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Dokonując oceny zaistnienia przesłanki "posiadania lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy Policji, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddany on musi zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy organy obydwu instancji dokonały w istocie rzeczy wykładni językowej, która doprowadziła te organy do konstatacji, że Skarżący od 2013 r. posiadał lokal mieszkalny – w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji – co z kolei pozbawiało by go uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście należy przede wszystkim pod rozwagę wziąć cel uregulowań Rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy policji", który służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjantów. Przyjmuje się przy tym, że policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego (tak jak w niniejszej sprawie), przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim, nie powinien być pozbawiony prawa do przedmiotowego równoważnika i nie powinien być nakazany jego zwrot. Samo posiadanie w sensie prawnym przez policjanta lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego (budynku) który obiektywnie rzecz oceniając nie nadaje się do zamieszkiwania i stan ten nie może ulec zmianie, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego (budynku), zabezpieczającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. I OSK 1436/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, o posiadaniu przez policjanta lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji można mówić wówczas, gdy policjant nie tylko (jak w niniejszej sprawie) posiada dom jednorodzinny, ale również nie stwierdzono usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim. W okolicznościach badanej sprawy ta druga przesłanka nie była w ogóle badana. Organy obydwu instancji w ogóle nie prowadziły ustaleń co do rzeczywistej możności zamieszkania w obiekcie w Uścikowie. Jednocześnie, zagadnieniem – które zostało całkowicie pominięte przez organy obydwu instancji jest fakt, że "posiadania lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji może oznaczać wyłącznie znajdującą oparcie w przepisach prawa możliwość zamieszkania w posiadanym lokalu, a nie działanie dokonywane bezprawnie. Przeciwna interpretacja przepisów musiałaby prowadzić do wniosku, że możliwe jest pozbawienie prawa do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny policjanta posiadającego lokal, w którym zgodnie z prawem nie ma on prawa zamieszkać. Taka interpretacja przepisów byłaby jednak sprzeczna z celem regulacji i byłaby nie do zaakceptowania w państwie prawa. W okolicznościach badanej sprawy wykazano, że [...] sierpnia 2013 r. dokonano wpisu w dzienniku budowy, którą Skarżący realizował wraz z byłą konkubiną. Wpisem dokonanym w dniu [...] sierpnia 2013 r. kierownik budowy, stwierdził że budowę zakończono, a budynek nadaje się do użytkowania. Należy jednak podkreślić, że dokonanie wpisu przez kierowania budowy, w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy nie może być utożsamiane z uzyskaniem przez Skarżącego znajdującej oparcie w przepisach prawa możliwości zamieszkania w tym obiekcie. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w ogóle nie uwzględniono, że dom mieszkalny w Uścikowie był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r. znak [...] wydanego przez Starostę Obornickiego, przeniesionego na B. Z. decyzją nr [...] z dnia [...].01.2014 r. Należy wskazać, że choć – jak podnosi organ - do zakończenia budowy doszło [...] sierpnia 2013 r., to obowiązujący również wówczas przepis art. 54 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę (a takim obiektem bezspornie jest stanowiący własność Skarżącego dom w Uścikowie), można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 - po zawiadomieniu - właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Taki obowiązek wynika również obecnie obowiązującego brzmienia art. 54 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 54 Prawa budowlanego określa sposób zakończenia procesu inwestycyjnego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. III/El). W okolicznościach badanej sprawy budynek mieszkalny jednorodzinny położony w Uścikowie zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę. Zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest inwestor. Wynika to z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, który reguluje warunki formalne zawiadomienia o zakończeniu budowy i wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego i przede wszystkim wskazuje, że zarówno zawiadomienie o zakończeniu budowy, jak i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie składa inwestor. Nie powinno ulegać wątpliwości, że inwestor to ten podmiot, któremu udzielono pozwolenia na budowę. W przypadku zmiany inwestora w trakcie budowy należy przyjąć, że przede wszystkim jest to ten podmiot, na którego przeniesiono pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestorem tym w okolicznościach badanej sprawy była więc B. Z.. W aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z [...] lipca 2017 r. w którym organ ten wyraźnie wskazał Komendantowi Miejskiemu Policji w P., kiedy możliwe jest przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Co więcej, wskazano również, że na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (zawiadomienie o zakończeniu budowy), organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę, że nałożeniu na inwestora obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) odpowiada kompetencja organu do wniesienia sprzeciwu, który mogą uzasadniać np. istotne odstąpienie od projektu i innych warunków pozwolenia na budowę. Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest bowiem kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Nie można zatem domniemywać, że oświadczenie kierownika budowy, o możności użytkowania danego obiektu, w niniejszej sprawie zwolniło inwestora z realizacji ustawowego obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy właściwym organom, przed przystąpieniem do jego legalnego użytkowania. Powyższe oznacza, że ustalenia organów zostały oparte na błędnej tezie, że spełnienie przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma miejsce również wówczas, gdy policjant posiada dom jednorodzinny, w którym zgodnie z prawem nie może zamieszkiwać. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy wskazać, że inwestor B. Z. zeznała, że do "odbioru" lokalu doszło w 2017 r. Jak wynika również akt sprawy pomimo przerwania robót w 2013 r., po upływie 3 lat wznowiono roboty budowlane, na temat czego adnotacja znajduje się w dzienniku budowy. W tym miejscu należy podkreślić, że celem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest legalność procesu budowlanego związanego z realizacją inwestycji położonej w Uścikowie, ale okoliczność posiadania przez Skarżącego lokalu mieszkalnego, w którym - zgodnie z obowiązującym prawem – mógł on zamieszkać w okresie pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Okoliczność taka nie znajduje jednak potwierdzenia w przekazanych Sądowi aktach sprawy. Z tej też przyczyny Sąd, uznał że organy nie udokumentowały, aby w sprawie ziściła się przesłanka o której mowa w § 7 rozporządzenia, uzasadniająca nakazanie A. P. zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] sierpnia 2017 r. Nie umknęło uwadze Sądu, że B. Z. zeznała, że Skarżący zamieszkał w Uścikowie przed "odbiorem" budynku w 2017 r. Należy jednak podkreślić, że postępowanie prowadzone w sprawie dotyczy "posiadania – przez A. P. - lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy Policji. Jedyną okolicznością istotną dla sprawy jest to, czy w okresie pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, A. P. posiadał lokal, w którym – zgodnie z prawem – mógł mieszkać. Natomiast kwestia nielegalnego użytkowania obiektu, na co w istocie wskazuje organ odwołując się do zeznań B. Z., stanowi odrębne zagadnienie, należące do właściwości innych organów administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi, w zakresie naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji wskazać należy, że co do zasady Sad nie podziela argumentacji skargi. Jakkolwiek, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność w kwestii czy powyższy przepis znajduje zastosowanie do spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji, to Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym stoi na stanowisku, że skoro art. 107 ustawy o Policji zawarty został w rozdziale 9 tejże ustawy zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", to nie dotyczy spraw z zakresu pomocy mieszkaniowej zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a w konsekwencji nie dotyczy świadczeń i należności pieniężnych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na gruncie niniejszej sprawy powyższa okoliczność nie ma jednak znaczenia, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed 2017 r. dom w Uścikowie nie stanowił lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy Policji, tj. takiego w którym zgodnie z obowiązującym prawem Skarżący mógł zamieszkać. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 7 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokonanie przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku analizy zebranego materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie oceny, czy relacja czasowa pomiędzy uzyskaniem przez A. P. lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a pobieraniem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uzasadnia dalsze prowadzenie postępowania, a jeśli tak to co do jakiego konkretnie okresu. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800).