III OSK 1100/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 140/18 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. na rzecz A. J. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 140/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. J. zwróciła się [...] czerwca 2018 r. do Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. (dalej także jako "Dyrektor") z ustnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci zaleceń wydanych przez organ prowadzący szkoły, dotyczących zatrudniania nauczycieli oraz realizowania (rozliczania) zajęć rewalidacji. Wskazała, że zalecenia te zostały odczytane podczas konferencji [...] kwietnia 2018 r., na której to konferencji nie była obecna. Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. ustnie poinformował skarżącą, że żądane pismo dotyczące zaleceń w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miasta z [...] stycznia 2018 r. zostało skierowane do Dyrektora, w związku z czym nie podlega ono udostępnieniu skarżącej. Jednocześnie poinformował skarżącą, że na jej wniosek możliwe jest odczytanie pisma na najbliższej Radzie Pedagogicznej. Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżąca wskazała, że odmowa Dyrektora bez rozpoznania wniosku i wydania decyzji stanowi naruszenie prawa skarżącej dostępu do informacji publicznej. Pismem z [...] czerwca 2018 r. A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku z [...] czerwca 2018 r., domagając się zobowiązania Dyrektora do wykonania wniosku oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że w jej ocenie Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś informacje zawarte we wnioskowanym dokumencie, będącym dokumentem urzędowym, dotyczą wykonywania zadań przez nauczycieli placówki publicznej. Wobec powyższego w ocenie skarżącej informacje te mają charakter informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że bez wątpienia wniosek skarżącej z [...] czerwca 2018 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zaś przedmiot wniosku odnosił się do dokumentu wytworzonego przez ten organ, tym samym udostępnianego na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p.". W sprawie miał jednak zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro skarżąca jest nauczycielem zatrudnionym w placówce prowadzonej przez organ, to jest członkiem Rady Pedagogicznej tej placówki. Jako członek tej Rady skarżąca dysponuje prawem i jednocześnie obowiązkiem zapoznania się z dokumentem, którego udostępnienia się domagała w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem w odniesieniu do skarżącej zastosowanie mają przepisy szczególne, co oznacza, iż w niniejszej sprawie przepisy u.d.i.p. nie znajdą zastosowania. WSA w Gliwicach podkreślił także, że oceny tej nie zmienia fakt nieobecności skarżącej na posiedzeniu Rady Pedagogicznej w dniu [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca była obecna na następnym posiedzeniu Rady, kiedy to nie skorzystała z możliwości wyrażenia woli odczytania przedmiotowego pisma. Skoro żądana informacja podlega udostępnieniu skarżącej w innym trybie, a skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się z tą informacją, to skarga jest bezzasadna. Skargę kasacyjną złożyła A. J., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę, przez zaniechanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i jej szerszego wyjaśnienia, Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu i odwołaniu się do bliżej nieokreślonych odmiennych zasad i trybów udostępniania informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybach określonych przez u.d.i.p., 3. art. 10 u.d.i.p. w związku z art. 11 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie ich zastosowania, pomimo zachodzenia ku temu przesłanek, 4. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie ich zastosowania, pomimo zachodzenia ku temu przesłanek. W oparciu o tak sformułowane zarzuty A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie co do jej charakteru oraz nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie trybu, w jakim należy udostępnić wnioskowaną przez skarżącą informację. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że do wniosku skarżącej nie ma zastosowania tryb przewidziany w przepisach u.d.i.p., ponieważ zastosowanie znajdują inne zasady i tryby. Jednakże WSA w Gliwicach nie określił bliżej ani nie wskazał podstaw prawnych tych zasad i trybów. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie jest rolą skarżącej zastąpienie Sądu i samodzielne poszukiwanie źródła tych procedur. Skoro Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to przedwczesne byłoby wchodzenie w polemikę co do możliwości udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów odrębnych. Pismem z 2 sierpnia 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że skarżąca nie wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie prosi Dyrektora o pismo. Zatem wniosek nauczycielki nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Zarzut ten okazał się trafny bowiem słusznie zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę, ponieważ nie wskazano w nim podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i nie zawarto w nim jej przekonywującego wyjaśnienia. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że wnioskowane do udostępnienia zalecenia wydane przez organ prowadzący szkoły, dotyczące zatrudnienia nauczycieli oraz realizowania (rozliczania) zajęć rewalidacji, są informacją publiczną a Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Kluczowym według tego Sądu, zagadnieniem determinującym ocenę postępowania organu, okazało się ustalenie trybu w jakim należy udostępnić wnioskowaną przez skarżącą informację publiczną. Zdaniem tego Sądu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania tryb udostępniania informacji publicznej przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Bowiem stosowne do treści art. 1 ust. 2 tej ustawy, "przepisy (tej) ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "przywołanie powyższej regulacji jest istotne z tego powodu, iż skarżąca jest nauczycielem pracującym w placówce prowadzonej przez organ niniejszego postępowania, a tym samym jest również członkiem Rady Pedagogicznej, a zatem organu funkcjonującego w ramach podmiotu kierowanego przez organ. Okoliczność ta skutkuje tym, że jako członek tego organu dysponuje prawem i obowiązkiem zapoznania się z dokumentem, którego udostępnienia domaga się w drodze dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w stosunku do skarżącej ubiegającej się o udostępnienie przedmiotowego dokumentu zastosowanie mają inne przepisy, a nie regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji uznać należy, że skarżąca domaga się udostępnienia dokumentu udostępnianego w ramach dostępu do informacji publicznej, który w jej przypadku dostępny jest jej w odrębnej procedurze, a zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.". Niestety Sąd w ogóle nie wskazał jakie to przepisy innych ustaw regulujące odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi mają zastosowanie do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] czerwca 2018 r. Jest to o tyle istotne, że wskazanie tych przepisów umożliwiłoby zarówno skarżącej jak i Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zastępowanie Sądu w tym zakresie i samodzielne poszukiwanie normatywnego źródła odrębnych procedur, które miałyby mieć zastosowanie w przypadku wniosku skarżącej, nie jest rolą skarżącej i Sądu kasacyjnego. Obowiązek ten stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ciąży na Sądzie pierwszej instancji. Dopiero z chwilą wskazania przez ten Sąd całościowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skarżąca mogłaby wejść w rzeczową polemikę ze stanowiskiem Sądu a Sąd kasacyjny mógłby ocenić zasadność stanowiska, z którym nie zgadza się skarżąca. Zatem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach, skoro niemożliwe jest zajęcie stanowiska co do zastosowania do wniosku skarżącej odmiennych zasad i trybu dostępu do żądanych przez nią informacji (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), przedwczesnym a w zasadzie niemożliwym, byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Jedynie na marginesie należy tu zauważyć, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że odczytanie treści dokumentu z żądanymi informacjami na posiedzeniu Rady Pedagogicznej nie jest równoznaczne z udostępnieniem informacji żądanej przez skarżącą wnioskiem z [...] czerwca 2018 r., z którego domniemywać należy, że skarżąca domagała się wglądu do pisma organu prowadzącego do Dyrektora szkoły zawierającego zalecenia dotyczące zatrudniania nauczycieli oraz realizowania (rozliczania) zajęć rewalidacji. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zasadność skargi i uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska NSA, dodatkowo podając także podstawę formalnoprawną swojego rozstrzygnięcia, której w zaskarżonym wyroku również zabrakło. O kosztach postępowania kasacyjnego od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. na rzecz A. J. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.