I SA/Wa 703/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr. [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. nr [...], którą stwierdzono, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. nr [...], odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...] w stosunku do części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...] wyodrębnionych w budynku znajdującym się na tej nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa zaś w pozostałym zakresie stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że objęte orzeczeniem z [...] lutego 1953 r. nieruchomość [...] stanowiła własność F.Z. i Z.D. co wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego z [...] grudnia 1946 r. nr [...]. W dniu [...] października 1948 r. właścicielki złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Objęcie gruntu przez gminę nastąpiło [...] kwietnia 1949 r. tak więc wniosek został złożony w terminie. Dawna nieruchomość [...] obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Teren jest własnością W. Lokale mieszkalne w budynku usytuowanym na działce nr [...] zostały sprzedane. Sprzedaż lokali nr [...] została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnych, pozostałe lokale sprzedano wyłącznie na mocy umów cywilnoprawnych. W dniu [...] lutego 2016 r. spadkobiercy dawnych właścicielek nieruchomości dekretowej – A. A. i R. Z. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. Organ nadzoru ustalił, że w chwili wydawania kwestionowanego orzeczenia teren nieruchomości był objęty planem zabudowy z [...] sierpnia 1931 r. wskazującym, że jest to strefa [...], dla której obowiązuje sposób zabudowy luźny lub grupowy, dwie kondygnacje, powierzchnia zabudowy [...]%. W kontrolowanym orzeczeniu odmowę przyznania prawa własności czasowej uzasadniono koniecznością przejęcia nieruchomości na cele publiczne. W orzeczeniu tym organ w ogóle nie odniósł się do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a jedynym planem zagospodarowania obowiązującym dla przedmiotowego terenu w 1953 r. był Ogólny Plan Zabudowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. Okoliczność ta stanowi, w ocenie organu nadzoru, rażące naruszenie prawa tj. art.7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. nr 50, poz. 279), którego treść organ przytoczył. W ocenie organu nadzoru badane orzeczenie w zakresie części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie. Ustanowienie odrębnej własności tych lokali, ich sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste związanych z tymi lokalami udziałów w gruncie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. Natomiast sprzedaż części tych lokali o numerach [...] i ustanowienie użytkowania wieczystego zostało poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem ewentualne nieodwracalne skutki prawne dla gruntu związanego z tymi lokalami wynikałyby nie z decyzji odmawiającej ustanowienia prawa na podstawie art.7 dekretu, tylko z decyzji o sprzedaży lokalu. Organ nadzoru uznał także, że Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P43/13 jako wyrok o charakterze zakresowym o pominięciu prawodawczym nie daje podstaw do zastosowania przepisu art.156 § 2 kpa przez organ w innym brzmieniu niż to wynika wprost z jego treści gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował zmiany normatywnej, a w szczególności nie powoduje derogacji tego przepisu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r. J. M. zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 – powoływana dalej jako k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie i w całości pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 roku, znak: [...] (powoływane dalej jako orzeczenie z 1953 roku) jaką jest upływ czasu, poprzez zaniechanie przez organ w II instancji dokonania koniecznej wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P46/13 ( Dz. U. 2015 roku, poz. 702) winno doprowadzić organ nadzoru do stwierdzenia wydania ww. orzeczenia z naruszeniem prawa; 2) naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, stwierdzającej w pkt. [...] nieważność ww. orzeczenia z 1953 roku jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne; 3) naruszenie art.7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności ponowne całkowite pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia w pkt. [...] nieważności orzeczenia administracyjnego z 1953 roku, jaką jest upływ czasu oraz ponowny brak dokonania wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w realiach niniejszej sprawy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P46/13 z uwzględnieniem upływu czasu poprzez zaniechanie szczegółowego rozważenia konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem i braku ustalenia zakresu występowania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych; 4) naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek wniosku pełnomocnika Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 roku i faktyczne nieprzeprowadzenie powtórnej analizy sprawy a jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie ustaleniach; Wobec powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji tego organu z [...] grudnia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzupełnieniu skargi, pismem z [...] października 2018 r. (k. [...] -[...]) skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruków działu II wymienionych w piśmie ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości lokalowych nr [...] położonych na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją na okoliczność skierowania tej decyzji do osób nie będących stronami w sprawie, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, jak również na okoliczność naruszenia przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak udziału strony w osobach obecnych właścicieli lokali, których dotyczy wniosek dowodowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż podano w skardze. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w części rozstrzygającej, składa się z dwóch punktów. W pierwszym punkcie organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. w stosunku do części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Natomiast w drugim punkcie organ stwierdził nieważność tego orzeczenia w pozostałym zakresie. Uczestnik postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r., a w niniejszej sprawie skarżący, J. M., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części tj. w zakresie punktu [...] skarżonego orzeczenia. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z [...] lutego 2018 r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2016 r. Zarówno treść decyzji jak i jej uzasadnienie wskazują niewątpliwie, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ procedował co do całości zaskarżonej decyzji. Organ może ponownie rozpoznać sprawę zakończoną decyzją tylko na skutek wniosku strony i poza ten wniosek nie jest uprawniony orzekać (art.127 § 3 k.p.a.). W tym zakresie organ odwoławczy własnej inicjatywy nie posiada. Orzekanie przez organ odwoławczy co do części decyzji, której nie obejmował środek odwoławczy jest równoznaczne z orzekaniem w przedmiocie decyzji, która jest ostateczna, gdyż w części niezaskarżonej decyzja stała się ostateczną. Procedowanie przez organ w postępowaniu zwykłym w odniesieniu do ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. uchylenie lub zmiana takich decyzji (ostatecznych), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Rozpoznanie żądania ewentualnego, zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a związanego z zaskarżeniem całej decyzji z [...] grudnia 2016 r. i utrzymanie jej w mocy w całości, a więc zarówno co do punktu [...] jak i [...] również jest wadliwe. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że J. M. jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym na gruncie nieruchomości objętej przedmiotową decyzją. Tego lokalu dotyczy rozstrzygnięcie w punkcie [...] decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. Do lokali, których dotyczy punkt [...] decyzji J. M. nie przysługują żadne prawa rzeczowe. Nie posiada więc on w ogóle legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji w punkcie [...] gdyż nie posiada on, w tym zakresie, interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tej okoliczności w ogóle organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozważył. Kwestionowanie decyzji w punkcie [...] przez osobę, która co do tego rozstrzygnięcia nie posiada interesu prawnego winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Procedowanie przez organ, mimo tego, i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ rozpoznał merytorycznie środek odwoławczy wniesiony, w tej części, przez osobę do tego nieuprawnioną. Powyższe skazuje, że zaskarżona decyzja w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt [...] decyzji poprzedzającej została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. z tego względu, że organ orzekł co do części decyzji niezaskarżonej, a więc ostatecznej ewentualnie utrzymał w mocy tę część decyzji, a więc rozpoznał merytorycznie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy pochodzący od osoby nie mającej interesu prawnego zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tego powodu Sąd w punkcie [...] wyroku stwierdził nieważność tej części zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze to, że skarżący J. M. interes prawny posiada tylko w odniesieniu do lokalu nr [...], którego dotyczy rozstrzygnięcie w punkcie [...] decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego zgłoszonego w piśmie uzupełniającym skargę, gdyż wniosek ten dotyczy lokali objętych punktem [...] decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. Natomiast co do zarzutów skargi dotyczących utrzymania w mocy zaskarżoną decyzją decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. w punkcie [...], a więc dotyczącym lokalu, którego właścicielem jest Skarżący, to Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione. Tą decyzją organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Jako podstawę materialnoprawną swojego orzeczenia organ nadzoru wskazał art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że kontrolowane orzeczenie w sposób rażący narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. nr 50, poz. 279). Sąd w całości podziela przyjętą przez organ nadzoru ocenę prawną kontrolowanego orzeczenia jak i poprzedzające ją ustalenia faktyczne i uznaje je za własne. Także Skarżący nie kwestionuje spełnienia pozytywnej przesłanki nieważności przedmiotowego orzeczenia z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co wynika zarówno z treści zarzutów skargi jak i wprost zostało to oświadczone w uzasadnieniu skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika (str. [...], [...] akapit od góry). Kwestionowane jest natomiast przez Skarżącego nieuwzględnienie przez organ nadzoru negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego jaką jest upływ czasu i, w konsekwencji, stwierdzenie nieważności kontrolowanego orzeczenia w odniesieniu do lokalu będącego własnością Skarżącego zamiast stwierdzenie wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Tym samym, w ocenie Skarżącego, organ nie dokonał wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w realiach niniejszej sprawy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego zaprezentowanego w powyższych zarzutach skargi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie [...] uzasadnienia wyroku TK podkreślił, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić ani organ ani sąd (np. wyrok NSA z 16.03.2016 r. I OSK 2230/15, wyrok NSA z 30.03.2016 r. I OSK 2486/15, wyrok NSA z 19.11.2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Należy mieć na uwadze również i to, że skoro TK nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji to wyrok TK nie stanowi źródła prawa. Z powyższych powodów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez TK wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiłby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym. Wobec tego zgodne z prawem jest stanowisko organu nadzoru w zakresie oceny, iż w stosunku do lokalu nr [...] nie wystąpiły ujemne przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia a zatem należało stwierdzić, w tym zakresie, nieważność kontrolowanego orzeczenia. Z tych też względów zarzuty skargi są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona częściowo Sąd na podstawie art. 206 powołanej ustawy zasądził na rzecz Skarżącego od organu połowę kosztów postępowania.