I OSK 2230/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt I OSK 303/10 w sprawie ze skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1145/09 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę o wznowienie postępowania, 2. zasądza od H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz J. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 303/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną H. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1145/09 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] września 1953 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom: M. G., S. P., A. .P. i M. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy A., numer hipoteczny [...] i stwierdzono, że budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 1954 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] września 1953 r. i z dnia [...] stycznia 1954 r. – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1997 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzekł o przyznaniu na rzecz: S. P., A. R., M. S., J. T., H. P., K. P., A. G. i E. G. (następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości) odszkodowania o łącznej wysokości [...] złotych. Dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...] . W dziale II tej księgi na wniosek z [...] marca 1995 r. wpisano Miasto W. Wcześniej Prezydent Miasta W. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1992 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. o odłączenie z nieruchomości "Hip. nr [...]" części działki nr [...] o pow. 818 m2 położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] . Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1991 r. rep. [...] nastąpiło przekształcenie W. w Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o nazwie H. z siedzibą w W. Decyzją Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez W. z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy A. w W., oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 4.163 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 1996 r., na skutek wniosku złożonego w dniu [...] września 1996 r. przez A. G., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Decyzją z dnia [...] października 1997 r. Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] października 1996 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] września 1998 r. uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. i odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Decyzja z dnia [...] września 1998 r. była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2002 r. uchylił wskazane rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. orzekająca nieważność aktów administracyjnych z 1953 i 1954 r. które odmawiały dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Oznacza to, że wniosek z dnia [...] września 1948 r. o przyznanie byłym właścicielom prawa wieczystego użytkowania do gruntu ww. nieruchomości mógł być ponownie rozpatrzony w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W tym stanie rzeczy decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. mogła być podjęta dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu praw byłych właścicieli (lub ich następców prawnych). W dniu [...] grudnia 1990 r. nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] przejęta na podstawie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., potem Państwa, była obciążona roszczeniami osób trzecich. Roszczenia te powinny być rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną przed wydaniem decyzji z wniosku W. w kwestii uwłaszczeniowej. Z tego powodu konieczne stało się stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wznowiło postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. argumentując, że orzeczenie zapadło z naruszeniem prawa, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednak z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż w razie uchylenia decyzji Kolegium mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracy w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1190/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Kolegium rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. i utrzymując tę decyzję, dopuściło się obrazy art. 151 § 2 i art. 146 K.p.a. Nie można było wydać decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bez rozważenia faktu, że nie rozpoznany do tej pory wniosek następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości dotyczy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...] jedynie w części, a mianowicie dotyczy dawnego numeru hip. [...] o pow. 818 m2. Skoro więc organ administracji uznał, że zachodzi przesłanka negatywna w postępowaniu wznowieniowym, to winien również rozważyć w kontekście zakresu nierozpoznanego wniosku byłych właścicieli, dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej działaniem dekretu o gruntach [...]". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1162/06 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r., na mocy której uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 1997 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. i stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w W. przy A. oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 4.163 m2 powstała z połączenia szeregu działek: działki hip. nr [...] I o pow. 2052 m2, części działki hip. nr [...] o pow. 818 m2, części działki hip. nr [...] o pow. 755 m2 oraz części działki hip. nr [...] o pow. 558 m2. Ustalono, że obecnie przed Prezydentem W. toczą się postępowania z wniosku byłych właścicieli hipotecznych o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów pochodzących z nieruchomości hip. nr [...] i [...] I. W wyniku zaś stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1954 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej W. o odmowie przyznania K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy N., nr hip. [...] , pozostaje do rozpoznania wniosek byłego właściciela o ustanowienie użytkowania wieczystego co do części gruntu skomunalizowanego (t.j. działki ewid. nr [...] , 44 i 45). Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1951 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej W. o odmowie przyznania K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy A. (obecnie [...]) co oznacza, że pozostaje do rozpoznania wniosek byłego właściciela o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu hip. nr [...] I. Następcą prawnym K. P. jest J. L., która została uznana za stronę niniejszego postępowania. Organ podkreślił, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc. Natomiast grunt położony przy ulicy N., hip. nr [...] nie był przedmiotem żadnego postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości jego nabycia przez Miasto W. W świetle powyższego nierozpoznane pozostają ostatecznie roszczenia następców prawnych, właścicieli nieruchomości hip. nr [...], hip. nr [...] I. oraz hip. nr [...] , co do części gruntu skomunalizowanego tj. działki ewid. nr [...]. W ocenie organu, wnioski byłych właścicieli w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zostały złożone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zatem roszczenia te mają pierwszeństwo przed załatwieniem sprawy uwłaszczeniowej. Kolegium stwierdziło, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednak w razie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. Kolegium podkreśliło, że w dacie orzekania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w dniu 13 kwietnia 2006 r. jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. w dniu 11 lipca 2007 r. – nie był znany fakt istnienia roszczeń do nieruchomości hip. nr [...] I oraz hip. nr [...] , a faktu tego nie mogło pominąć Kolegium ponownie rozpatrując sprawę. Pojawiła się nowa, nieznana wcześniej organowi nadzorczemu okoliczność istnienia roszczeń dekretowych w stosunku do innych dawnych nieruchomości [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej. Kolegium zaznaczyło, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu Administracyjnego ciąży na organie administracji lub sądzie, o ile nie nastąpiły istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Kolegium wskazało, że materialnoprawną przeszkodą uwłaszczenia jest istnienie nierozpoznanych roszczeń byłych właścicieli. W związku z tym nie budzi wątpliwości kwestia istnienia interesu prawnego następcy prawnego K. P. – J. L., która została uznana za stronę niniejszego postępowania, przy czym charakter jej roszczeń jest analogiczny z roszczeniami A. G. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. wniosła H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 153 i art. 170 P.p.s.a. i stwierdził, że w toku ponownego postępowania Kolegium wydało decyzje, opierając się na zebranym materiale dowodowym, przy uwzględnieniu istotnej zmiany okoliczności, które zaistniały po wydaniu wyroku zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a mianowicie faktu istnienia roszczeń dekretowych w stosunku do dawnych nieruchomości [...] nr hip. [...] i nr hip. [...] wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1993 r. Zgodnie z wykładnią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego uwłaszczenie nie mogło nastąpić w zakresie, w jakim do gruntu nieruchomości [...] przysługiwały roszczenia dekretowe dawnych właścicieli tych nieruchomości. Właściciele nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej, zgłosili roszczenia w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.: co do działki hip. nr [...] I o pow. 2052 m2 - J. L. jako następca prawny K. P., co do działki hip. nr [...] o pow. 818 m2 rodzina G. i co do działki hip. nr [...] o pow. 558 m2 – J. L. jako następca prawny K. P. Nie został złożony wniosek dekretowy, co do działki hip. [...] o pow. 755 m2. Działka ta jest zabudowana częścią budynku [...] od strony ulicy N. Druga zaś część budynku [...] znajduje się na dawnej działce hip. nr [...]. Z opinii znajdującej się w aktach sprawy, dotyczącej możliwości podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkami [...] wynika, że podział i wyodrębnienie nieruchomości gruntowej oraz podział zlokalizowanego na części tej nieruchomości budynku [...] jest niemożliwy. W związku z czym część działki hip. nr [...] o pow. 755 m2 wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] nie może stanowić samodzielnej nieruchomości, przez co sytuacja prawna i rzeczowa musi być identyczna jak całej działki nr [...]. Sąd podkreślił, że przedmiot niniejszej sprawy został zakreślony decyzją Kolegium, wydaną po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., którego podstawa wynikała z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu nadzorczym. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że co prawda istnieje przyczyna wznowienia postępowania, ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż materialnoprawną przeszkodą uwłaszczenia jest istnienie nierozpoznanych roszczeń byłych właścicieli, a ich prawo korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej. Skoro decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] czerwca 1993 r. dotyczyła działki ewidencyjnej nr [...] i w całości została objęta postępowaniem nadzorczym, a do działek hipotecznych wchodzących w skład działki nr [...] zostały zgłoszone roszczenia dekretowe następców prawnych byłych właścicieli, to organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w wyniku wznowienia postępowania może zapaść jedynie decyzja w kształcie dotychczasowym. W ocenie Sądu brak zgłoszenia roszczeń byłych właścicieli do działki hip. nr [...] o pow. 755 m2, wchodzącej również w skład działki nr [...] nie może skutkować stwierdzeniem, iż do tej części działki nr [...] uwłaszczenie państwowej osoby prawnej było skuteczne z tego powodu, że ta część działki nie może stanowić samodzielnej nieruchomości. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 147 i 149 K.p.a., gdyż organ nie mógł pominąć w niniejszej sprawie faktu pojawienia się roszczeń dekretowych byłych właścicieli nieruchomości [...] po wznowieniu postępowania dotyczącego postępowania nadzorczego obejmującego decyzję uwłaszczeniową w całości i dotyczącą całej działki ewidencyjnej nr [...] . Zatem nie mógł pominąć udziału w sprawie J. L., która jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości podtrzymała te roszczenia. Zdaniem Sądu, charakter prawny roszczeń J. L. jest identyczny z roszczeniami pozostałych następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...], gdy jego podstawę stanowi dekret z dnia 26 października1945 r. W ocenie Sądu, nie jest również słuszny zarzut dotyczący braku tożsamości przedmiotowej i podmiotowej w sprawie, gdyż przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. dotycząca uwłaszczenia całej działki nr [...] , co do której zgłoszone zostały roszczenia dekretowe i pominięcie w postępowaniu po wznowieniu postępowania roszczeń J. L. stanowiłoby oczywiste naruszenie przepisów postępowania. Sąd uznał, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest istnienie w polskim porządku prawnym dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony inwestycji, gdyż jej postanowienia nie odnoszą się do przedmiotu niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1990 r. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 156 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz przez uznanie, że postanowienia dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony inwestycji nie odnoszą się do przedmiotu sprawy i tym samym odmowę zastosowania postanowień tej umowy; 2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 146 § 2 K.p.a. przez uznanie, że rozpatrywana sprawa jest tożsama z poprzednią, mimo że skarżąca wykazała, iż postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dotknięte było wadą polegającą na tym, że wydając zaskarżoną decyzję w postępowaniu wznowieniowym, dopuściło jako stronę postępowania wznowieniowego - J. L. - nie będącą stroną sprawy toczącej się przed podjęciem tego postępowania wznowieniowego; roszczenia której są, wbrew ustaleniom Sądu, odmienne od roszczeń osób będących stronami w poprzednim postępowaniu, między innym dlatego, że J. L. domaga się także zwrotu budynku [...], który został odpłatnie nabyty przez H. z siedzibą w W.; b) art. 153 i 170 P.p.s.a. przez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie stosując się do oceny prawnej ani wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego z dnia 13 kwietnia 2006 r. działało zgodnie z prawem, a tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. NSA zauważył, że przepis art. 146 § 2 K.p.a. określa kolejną (poza wymienionymi w § 1) negatywną przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania nie odwołującą się do "tożsamości sprawy" lecz do "istoty decyzji dotychczasowej", stosownie bowiem do art. 146 § 2 K.p.a., w wyniku wznowienia postępowania nie uchyla się decyzji, jeżeli w jego rezultacie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Istotą decyzji, której uchylenia żądała skarżąca Spółka, jest stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1993 r. o uwłaszczeniu W. z powodu rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wobec faktu, że w dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu będąca przedmiotem tego uwłaszczenia działka nr [...] była obciążona roszczeniami osób trzecich, mającymi pierwszeństwo zaspokojenia przed prawami państwowej osoby prawnej wynikającymi z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Dopuszczenie przez organ J. L. do wznowionego postępowania nie miało wpływu na istotę tej decyzji. Mając na względzie fakt, iż na mocy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego odmawiającego K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wchodzącej w skład uwłaszczonej działki nr [...] , J. L. jako jego następczyni prawna uzyskała legitymację wnioskodawcy w sprawie wszczętej wnioskiem zgłoszonym w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium zobligowane było do dalszego prowadzenia wznowionego postępowania nadzorczego z jej udziałem jako strony. NSA jako niezasadny ocenił także zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a. wskazując, że po wydaniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy; ujawnione zostało bowiem wymagające uwzględnienia, przy rozważaniu zagadnienia legalności uwłaszczenia W. nr [...] , roszczenie J. L. znajdujące swą podstawę w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zmiana stanu faktycznego sprawy skutkowała częściowym odstąpieniem od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w prawomocnym wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r. W ocenie NSA, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 153 P.p.s.a. uwzględniając przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji okoliczność ujawnienia roszczeń J. L. Z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2006 r. nie pozostaje bowiem w sprzeczności okoliczność, iż także w stosunku do innej części uwłaszczonej działki nr [...] zostały zgłoszone roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. NSA zaznaczył, iż co do zasady, trafne jest stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że we wznowionym postępowaniu nie można było orzec o legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o uwłaszczeniu w odniesieniu do poszczególnych części działki nr [...] , gdyż z uwagi na powyższą zmianę stanu sprawy w toku jej ponownego rozpatrywania w postępowaniu administracyjnym, polegającą na podmiotowo- przedmiotowym rozszerzeniu zakresu tego postępowania, związanym z roszczeniem uczestniczki postępowania J. L., zdezaktualizowało się stanowisko co do możliwości ograniczenia postępowania tylko do dawnej działki nr hip. [...] o powierzchni 818 m2, będącej częścią działki ew. nr [...] o łącznej powierzchni 4.163 m2, skoro obecnie roszczenia następców prawnych byłych właścicieli dotyczą także wchodzących w skład działki ew. nr [...] , dawnych działek nr hip.: [...] I o powierzchni 2052 m2 i [...] o powierzchni 558 m2, a zatem z ogólnej powierzchni 4.163 m2, działki ew. nr [...] ; poza tym roszczeniem pozostaje tylko dawna działka nr hip. [...] o powierzchni 755 m2, jednak ściśle związana obecnie ze strukturą, charakterem zabudowy i sposobem użytkowania całej działki ew. nr [...]. Natomiast bezprzedmiotowe w tym postępowaniu są rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące kwestii podzielności działki nr [...], w związku z czym nie mają one znaczenia prawnego dla innych postępowań dotyczących działki ew. nr [...] . Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego NSA wskazał, że za nieodwracalny skutek prawny decyzji uwłaszczeniowej w żadnym razie nie można uznać okoliczności "że w wyniku prywatyzacji spółki H. (...) jej większościowym udziałowcem został podmiot [...], który zgodnie z Umową Prywatyzacyjną spowodował dokonanie znacznych (ponad 40 milionów EURO) nakładów na nieruchomości należące do spółki, w tym przede wszystkim na [...] posadowiony na działce przy A.". Przekształcenie uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego (W.) w spółkę prawa handlowego, jak również sprzedaż udziałów w tej spółce (komercjalizacja) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o uwłaszczeniu. Zbycie udziałów w spółce prawa handlowego nie dotyczy bowiem bezpośrednio przeniesienia na podmiot nabywający udziały tytułu prawnego do nieruchomości, której właścicielem nadal pozostaje Spółka. Jeśli chodzi o argument dotyczący poniesienia nakładów na nieruchomość poczynionych przez inwestora austriackiego będącego udziałowcem skarżącej Spółki, NSA podkreślił, że jednolite w tym względzie orzecznictwo wskazuje wyraźnie, że poniesienie nakładów na nieruchomość nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego, którego Spółka jest następcą prawnym. Trafne jest zatem stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że postanowienia dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony instytucji nie mają znaczenia w tej sprawie. NSA wskazał, że w orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w aspekcie zawartego w nim zastrzeżenia "nie narusza to praw osób trzecich", konsekwentnie przyjęto pierwszeństwo praw poprzednich właścicieli nieruchomości dochodzących roszczeń do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. W sprawie wzajemnej relacji postępowania uwłaszczeniowego i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznaje się, że złożenie, po dniu 5 grudnia 1990 r. a przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności, gdy w dniu 5 grudnia 1990 r. spełnione były przesłanki zwrotu nieruchomości (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt I OPS 15/98, ONSA 1999/3/75). W uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono między innymi, że prawo byłych właścicieli korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało im przyznane znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Argumentowano także, iż przekształcenie zarządu (prawa znacznie słabszego) w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności wzniesionych na tym gruncie budynków i urządzeń, nie może odbywać się kosztem utraty przez byłego właściciela prawa do przywrócenia własności (prawa znacznie silniejszego), gdyż godziło by to w konstytucyjną zasadę ochrony własności. Przyjęte w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienie sformułowania "nie narusza to prawa osób trzecich" kładzie nacisk na obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie uwłaszczenia uprzedniego wyjaśnienia kwestii roszczeń poprzednich właścicieli nieruchomości zgłoszonych przed ostatecznym załatwieniem sprawy uwłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. bez dokonania takich ustaleń, jest obciążona ryzykiem podważenia jej legalności w przypadku, gdyby doszło do zrealizowania roszczeń poprzednich właścicieli zgłoszonych w przewidzianym prawem trybie. W ocenie NSA, analogiczne rozumowanie odnieść należy także do relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem w przedmiocie roszczeń poprzednich właścicieli, bądź ich następców prawnych, wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Decyzja stwierdzająca nabycie przez W. z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] wydana została przez Zarząd [...] w dniu [...] czerwca 1993 r. W dacie wydania tej decyzji wydana już była decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. stwierdzająca nieważność, na podstawie art. 156 § 2 K.p.a., decyzji administracyjnych Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1953 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 1954 r. o odmowie przyznania dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...] prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Z dniem [...] marca 1993 r. zaistniała zatem sytuacja, którą organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien bezwzględnie wziąć pod uwagę. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości, z uwagi na ochronę praw osób trzecich wynikających z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie mogła zapaść decyzja o uwłaszczeniu W. działką nr [...] . Podobnie rzecz się ma z sytuacją prawną w odniesieniu do działki hipotecznej nr [...] I i działki hipotecznej nr [...] . Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, roszczenie o przywrócenie praw do nieruchomości hipotecznej nr [...] I zostały zgłoszone przez następczynię prawną poprzedniego właściciela G. L. w piśmie z dnia [...] maja 1991 r. (k-30). Treść tego pisma wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że intencją spadkobierczyni poprzedniego właściciela nieruchomości, tj. K. P. było żądanie zweryfikowania orzeczenia odmawiającego uwzględnienia jego wniosku zgłoszonego w trybie dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o ustanowienie prawa własności czasowej, co stwarzało podstawę do przyjęcia, iż w następstwie tego żądania powinno zostać przeprowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji z dnia [...] września 1953 r. oraz z dnia [...] stycznia 1945 r. Postępowanie takie w istocie zostało przeprowadzone (choć dopiero w wyniku ponowienia roszczenia przez J. L. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r.) i zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem NSA, należy również uwzględnić zasadę wstecznego (ex tunc) skutku decyzji stwierdzającej nieważność, opartego na przepisie art. 7 ust. 2 dekretu, orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Stosownie do tej zasady stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia powoduje, że "odżywa" wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, który podlega rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, tj. przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. Nie ma w tym przypadku znaczenia okoliczność, że do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych doszło po dniu [...] grudnia 1990 r. W konkluzji NSA za trafne uznał stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ponieważ naruszała prawa osób trzecich – ich "roszczenia dekretowe" skonkretyzowane i zgłoszone zostały przed właściwym organem administracyjnym zanim decyzja ta została wydana. Zgłoszone roszczenia osób trzecich do uwłaszczanej nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., zobowiązywały organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe do powstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków dekretowych. Postępowanie uwłaszczeniowe powinno być więc zawieszone w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpoznanie wniosku dekretowego ma charakter prejudycjalny dla postępowania uwłaszczeniowego; rozstrzyga bowiem zagadnienie, czy decyzja uwłaszczeniowa nie narusza praw osób trzecich. Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. H. Sp. z o.o. - dalej jako "Spółka", na podstawie art. 272 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: P.p.s.a.), złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 303/10 żądając uchylenia tego wyroku oraz rozpoznania sprawy i uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej dawnych działek hipotecznych nr [...] I i nr [...] stanowiących część działki nr [...] z obrębu [...] objętej księgą wieczystą [...]. Spółka wskazała, że podstawą do wznowienia postępowania jest wydanie w dniu 12 maja 2015 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku (sygn. P 46/13), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przytaczając motywy uzasadnienia Trybunału, Spółka podniosła, że w dniu uwłaszczenia jej poprzednika prawnego W., tzn. [...] grudnia 1990 r. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, którego celem byłoby uchylenie decyzji dekretowych obejmujących tę działkę. Powyższe zostało potwierdzone w dniu [...] czerwca 1993 r., kiedy to Zarząd [...] wydał decyzję uwłaszczeniową stwierdzającą nabycie przez poprzednika prawnego Spółki użytkowania wieczystego działki oraz odpłatne nabycie własności budynków wzniesionych na tym gruncie. Decyzja uwłaszczeniowa stanowiła podstawę dokonania wpisu użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na nim posadowionych na rzecz Spółki. Wnioski następcy prawnego K. P. - J. L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1954 r. i [...] maja 1951 r. zakończone decyzjami SKO z dnia [...] sierpnia 2007 r. i [...] kwietnia 2008 r. zostały wniesione dopiero w 2007 roku. Wcześniejsze wystąpienie ww. w piśmie z dnia [...] maja 1991 r., na które wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku, nie miało formy przewidzianej prawem. Tak więc, w sprawach z wniosku J. L. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych postępowanie zostało wszczęte 14 lat po wydaniu wyżej wskazanej decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. i 17 lat po dniu uznanym za dzień przekształcenia prawa zarządu gruntem w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz ponad 50 lat od wydania tych decyzji dekretowych. W imieniu spadkobierców byłego właściciela działek objętych niniejszą skargą występowali pełnomocnicy, ich zaniechania, wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., nie mogą obciążać Spółki. W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania, uczestnik J. L. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 270 P.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. W niniejszej sprawie skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego objęto postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 303/10. Podstawą prawną skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest art. 272 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Stosownie do treści art. 272 § 2 P.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania w sytuacji określonej w art. 272 § 1 wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Strona skarżąca zachowała ustawowy termin złożenia skargi o wznowienie postępowania w zakresie objętym tą skargą, bowiem została ona wniesiona w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tych okolicznościach, tj. wobec uznania, że skarga o wznowienie postępowania sądowego została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Przy czym Sąd, stosownie do treści art. 282 § 1 P.p.s.a., rozpoznał sprawę na nowo w granicach jakie zakreśla podstawa wznowienia. Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekł że art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do powołanego jako podstawa wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wskazać należy, że sam Trybunał stwierdził, że jego wyrok, jako mający charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji art. 156 § 2 K.p.a. Wyrok Trybunału nakłada tylko na ustawodawcę obowiązek uregulowania tej kwestii. Oznacza to, że w dalszym ciągu obowiązuje art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu poddanym ocenie konstytucyjności. Formułując obowiązek unormowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Trybunał nałożył na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a. przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jak z powyższego wynika, Trybunał w swoim rozstrzygnięciu ową "czasowość" powiązał z zaistnieniem skutków w postaci nabycia prawa lub ekspektatywy na podstawie decyzji, co jednak wymaga zbadania proporcji między stwierdzonymi naruszeniami prawa, a upływem czasu; nawet, jeżeli te skutki mają być wynikiem decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną. W nawiązaniu do powyższej myśli, Trybunał wskazał na konieczność przeprowadzania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Jak z powyższego wynika, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Nie można także nie zauważyć, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. W niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez W. z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy A. w W., oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 4.163 m2. Właścicielem spornej działki pozostaje aktualnie Skarb Państwa. Podkreślić należy, że w skardze o wznowienie wskazano jedynie na fakt, iż w sprawach z wniosku J. L. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych postępowanie zostało wszczęte 14 lat po wydaniu decyzji przez Zarząd [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. i 17 lat po dniu uznanym za dzień przekształcenia prawa zarządu gruntem w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz ponad 50 lat od wydania decyzji dekretowych. Powyższe okoliczności nie dają samoistnej podstawy do przyjęcia konstytucyjnej ochrony praw skarżącej Spółki wskazanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodne zatem z art. 2 Konstytucji RP, było przeprowadzenie kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z tych względów stwierdzić należy, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Uznając, że skarga o wznowienie postępowania nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby przemawiać za jej uwzględnieniem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a.